第一章 导论
1. 行政管理的概念。 行政管理主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及具体运作的过程中，对于所经历的程序，环节，以及所处理的的事项和解决的问题等一系列的管理活动。
2. 美国的首先把行政管理学把为一门独立的学科的情况原因。１）与欧洲各国相比，美国立国较晚，历史还不太长。因而较少受旧传统的约束和影响，不那么保守，容易发挥在发展资本主义的条件下优越于封建社会的创新，进取精神。在新学科的建设方面，也就较少框框，包袱，敢想，敢闯。2）美国作为后起的资本主义国家，与老牌资历本主义国家相比，科学技术和工商业都很发达。于工商管理的研究可以说是一马当先，那是资本主义竞争所造成的。科学管理也首先用于工商管理，促进和加速了行政管理学这门新学科的建立。更重的是经济发展强烈呼唤行政管理改革。３）美国依孟德斯鸠三权分立学说建国，实行立法，司法，行政三权分立。可是，在实际运作中，强总统制较为突出，行政权力和行政作用不可低估，人们通常比较容易集中注意力于行政方面，并在行政方面多下功夫，包括对行政管理改革的研究。４）美国政治学和法学方面，有一批重量级学者，在酝酿和创建行政管理学的早期，起了决定性的积极作用。威尔逊被认为是开行政研究先河的先驱者。
3. 我们把研究行政管理学的视野放宽一些，需要注意的是：１）学科的结合性要求吸收邻近，边缘，相关，交叉，渗透学科，如政治学，经济学，法学，社会学，心理学，教育学，领导学，财政学和新科技等知识。这是学科发展的需要。2）在同类即管理类学科中，尤其是管理科学和企业管理许多新的理论观点和实践经验颇有可以相通之处，应对他们的发展动态密切留意，从而受到启发。如果知识管理便的兴起便是一例。3）学科的国际化使我们大开眼界，看到各国学者的意见和经验，可大参考借鉴。我们实行洋为中用，人家也在实行中为洋用。国外出现孙子兵法管理学派也不奇怪。4）学科的应用性决定了我们必须贯彻学以致用的原则，从实际出发，在弄清国情的基础上建设和发展这门学科。
4. 行政管理学研究的对象/内容/方法。 1）对象。我们研究的是行政组织的构成/运作/执行过程和效果，以及内部管理等客观规律。第一，作为国家权力机关的执行机关，国务院和各级政府是行政管理的主体。第二，国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体。第三，公共管理必须共同遵守民主法治这一根本原则，行政管理更要率先示范。第四，行政管理关系到国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。工作必须积极到位和积极有效。2）内容。行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的基本逻辑体系。这些基本范畴和原理随行政管理实践的发展而不断补充和丰富；其内在联系也随行政管理的不断深入而逐渐为人们所提示。因此，行政管理学的研究是不断变化和发展的，并不断深化和发展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。基于对行政管理学的研究对象的理解，行政管理学的研究内容主要包括：一 行政管理学是一门科学。二 行政管理是在一定基础上的上层建筑。三 行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。四 行政管理是一个管理公共事务提高公共活动的活动过程。五 行政管理的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。六 行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。七 行政改革已成为世界潮流，各种改革模式相断出现。八现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变化，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。3）方法。研究方法的指导思想是马克思主义的辨证唯物主义和历史唯物主义，坚持理论联系实际的原则，力求做到有的放矢和求事求是。
5. 行政管理学在中国的发展。 一。20世纪30年代即已引进的行政学。但在当时时代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。 二。解放初期的行政组织与管理及中断。20世纪50年代，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颓，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。 三。改革开放以来的行政管理学。党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期，随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们面前，也因此推动人们对行政管理学的重新认识。在往后的20多年里，我国行政管理在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。
6. 行政管理本土化的必要性。 1）行政管理本土化要求的提出，是合乎客观规律的事情。但是在一般习惯上，常需要不断的提醒，有时甚至还要郑重其事地大声疾呼，才能引起注意和予以重视。否则，往往可能脱离实际到极其严重的程度而难以自拔。2）马克思主义的普遍真理尚且必须同中国的具体实践相结合，那么，对于引进学科需要中国化或本土化的问题，也就不言而喻了。3）中国特色的社会主义肯定是理论联系实际创新典范，全国人民正满怀信心继续为之努力奋斗。因此行政管理必须本土化的问题，也就迎刃而解了。
7. 行政管理应为实现战略目标服务。 既然行政管理应为实现中国特色的社会服务，那么对中国行政管理学的学者来说，便不能仅以掌握引进学科知识为己足。而是很有必要对中国特色社会社会主义的方方面面有较多和较深的理解，才能有具体针对性地做好服务工作，不致文不对题，格格不入。始终严格按照实现战略目标的要求去做。在建设和发展中国特色的社会主义义的康庄大道上，要实行民主行政，依法行政和科学行政。
8. 以科学发展观实现行政管理学。 第一，科学发展观的第一要义是发展，因而必须坚持把发展做为党执政兴办的第一要务。实际工作是这样，任何一门学科的建设发展也是这样。第二，科学发展观的核心是以人为本，要全心全意为人民服务，一切奋斗和工作都是为了造福人民。对于行政管理，这一点尤为重要。管理就是服务，绝非虚语，毋忘服务的对象是人民。工作和研究的出发点和落脚点就找对了。第三，科学发展的基本求是全面协调可持续，这是个说起简单做起来极其复杂和困难的事情。这需要实际工作都和研究者通力合作，共襄其成。第四，科学发展观的根本方法是统筹兼顾，是做到和做好全面协调的不二法门。研究行政管理学要树立世界眼光，加强战略思维，善于从国际形势发展中把握发展机遇，应对风险挑战，营造良好的社会环境，以在工作中有点有面，点面结合，突破重点，推动全面，等等。深入贯彻落实科学发展观，还必须坚持以一个中心两个基本点的基本路线。它是党和国家的生命线，是实现科学发展的政治保证。四项基本原则是立国之本，是党和国家生存发展的政治基石。从世界观和方法论角度来考虑，以科学发展观来建设和发展行政管理学是完全必要的。我们要在不断加深认识的基础上，不断增强全面贯彻落实科学发展观于生活，工作，学习，研究之中的自觉性和坚定性，并对任何不适应，不符合科学发展观的思想观念坚决加以抵制和转变。对于影响和制约科学发展的突出问题，也要及时和着力解决，以求我们自己和全社会的主动性，积极性的引导到科学发展上来和得到充分发挥。为了使我们的行政管理工作和学科的建设发展更加符合科学发展观的要求，应逐步养成随时密切留意有关论述和实践经验总结的习惯。这是关系到全国民共同事业的头等大事。
9. 行政系统的界线是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相区别又彼此关联的中介环节。行政系统的界线有两种功能；一是抵抗外界环境的干扰，以保持行政系统的独立性；二是过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的自下而上与运转。
第二章 行政环境
10. 行政环境的含义及构成。一。含义。行政环境是指维持行政系统的生存与发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。外部环境是指行政系统界线之外的，直接或间接影响行政系统生存与发展的各种因素或条件的总称。二。行政环境的构成。根据各种因素性质上的差异，行政环境可区分为自然环境和社会环境两大类。自然环境是指在行政系统界线之外，未经人工制作存在的事物。它包括地球环境和宇宙环境两个方面。社会环境是指在行政系统界线之外，直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境。
11. 行政系统对外部环境的依赖。 这是行政系统与外部环境互依性的首要表现，包括：1）行政系统适应外部环境的需要而产生；2）外部环境的需要制约着行政系统及其价值观，目标，规模，结构与行为方式；3）行政系统的物质要素——人财物与非物质要素——信息都要从外部环境输入。
12. 行政系统对外部环境的选择与塑造。这时行政系统与外部环境互依性的又一表现，包括：1）行政系统作为开放系统，必然要从外部环境中接受物质，能量和信息的投入。但不可能接受所有的投入，而必须有所选择，只纳入自身所能接受的部分。2）行政系统不仅选择外部环境，更要设法改善，控制外部环境。通过对外部环境的改善，使之优化；行政系统通过对外部环境的控制，使其按照希望与要求发展。总之，行政系统与外部环境的关系是辩证统一的关系。外部环境创造了行政系统，而行政系统反过来又改变了外部环境。行政系统首先从社会环境中吸收物质，信息与能量，接受社会环境的要求或支持。然后又经过自身的加工，将其转换为路线，方针，政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境需要，并推动社会环境发展。
13. 经济环境对行政系统的影响。一。物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响。1）生产力的发展状况决定行政系统的存亡和性质。2）生产力的发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置。3）生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础。4）人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能。 二。生产关系的与体的经济体制对行政系统的影响。1）基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化。2）具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式。
14. 政治环境对行政系统的影响。一。国体直接决定着行政系统的基本性质。二。政体规定了行政系统的具体形式和地位。三。政党制度影响着行政系统的稳定性和完善制度。（一党制，多党制，我国是共产党领导多党合作）四，政治生活的民主，平等制约行政系统决策与招待的民主化，科学化程度。五政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态。六,法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位。七，法律的完善化，科学化程度制约着行政系统运转的协调/规范水平。
15. 文化对行政系统的影响。 一。关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响。1），不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望。2）不同的国家对行政系统的输入，输出有不同的期望。3）对行政系统的认识程度决定群众参与行政输入方式的差异。二。关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响。1）血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭。2）唯意志的行政文化认为，行政首脑的权力来自超人意志。3）法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。 三。关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响。1）行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度。2）行政系统运行方式的法治观念，又分专制主义的和民主主义的法治观念。四。关于行政系统道德观念对行政系统的影响。行政道德是行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间。个人与行政系统及社会之间的关系的行为规范。它不是通过具有强制性的法律，而是通过社会舆论确立的，它依靠人们的自觉遵守。1）行政道德指导着行政系统成员的政治方向。2）行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度。3）行政道德影响着行政系统成员的社会地位。
16. 民族环境对行政系统的影响。一。民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置。二。民族环境影响着行政系统的体制。三。民族环境制约着行政系统权力的行使。四。民族环境关系着行政系统的凝聚力的大小。五。中国的民族环境对政府行政系统的影响。1）我国是统一的，以汉民族为主体的多民族国家。我们绝大多数的少数民族都有自己的聚居区，并与各兄弟民族相互交错在一起，形成大杂居小聚居的局面，使各族人民相互影响，融合，建军立了密不可分的政治，经济，文化联系，使中华民族具有强大的凝聚力。2）回顾自秦始皇建立统一的中央集权制以来，历代封建王朝在边远少数民族地区都设置了一些特殊的行政系统。但由于那时存在民族压迫和民族剥削，各民族的地位很不平等，民族环境相当恶劣，中央政府在民族地区所设的行政系统不时遭到各族人民的反抗，冲击。3）新中国成立后，彻底推翻了民族压迫制度，各族人民都成了国家的主人，享有参与国家政权的平等权利，各民族之间没有根本利害冲突，只有一些局部性的不同利益要求，价值观念与生活方式的差异。因此，我国现在各个民族之间基本上是团结的，这为我国行政系统的稳定和功能的发挥创造了良好的民族环境。
17. 宗教环境对行政系统的影响。一。宗教制约行政系统的机构设置和职权行使。二.宗教系统推动或妨碍行政系统的管理活动。
18. 自然环境对行政系统的影响。一。地球环境影响人类文明的形成 与发展，制约行政系统的发展模式。自然资源与国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥。三。自然资源影响全国经济发展方向与结构，从而制约其行政系统的部门设置与功能体系。四。地理形状影响国家的民族团结，国家统一与行政系统的稳定状况。五。地理环境制约着政府的国际战略及相应的功能组织。
19. 国际社会环境的概念及对行政系统的影响。一。概念。国际社会环境是指一国在与外国或各种国际组织交往过程中所形成的，影响该国行政系统及其功能的备种因素的总和，包括国际关系的发展，重大国际事件，战争与和平，国际组织与国际法，及共同关心的其他事务。国际社会环境不仅影响国家行政系统的设立，地位的高低，还制约行政系统权力的行使。二。国际社会环境对行政系统的影响。1）国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能，政策及机构。2），重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构。3）国际社会的共同问题，使各国相应设立了解决问题的职能及机构。4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。5）国家行政系统的活动还要受国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的，具有法律约束力的国际法所制约。
20. 创建良好的外部环境 一。创建良好的经济环境。（一）巩固，发展和完善社会的基本经济结构。（二）建立，健全符合本国国情的经济体制。（三）充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平。1）充分合理地开发利用自然资源2）合理开发与利用人力资源3）建立科学的微观控制机构。4）建立科学的宏观控制机构。 二。创建良好的政治环境。（一）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统民主化，科学化与法治化。（二）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现。（三）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协，各民主党派，人民团体的作用，保证其社会主义方向。（四）大力推动法治建设。1）充分利用自己的委托立法权限，根据社会需要，加快行政法规的制定工作，促进国家行政管理的进一步规范化，法制化。2）自觉按照法律规定对社会进行管理，以公正无私的态度执行法律，真正做到执法必严，违法必究。3）要广泛深入地开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高法律意识，促使公民自觉遵守法律，依法维护合法权益。
21. 创建良好的文化民族和宗教环境。一。创建良好的文化环境。1）树立民主意识。2）树立法律意识。3）树立双向沟通意识）树立政绩意识。5）树立新的行政道德意识。二。创建良好的民族环境。1）坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利，语言文字风俗习惯。2）加强民族团结，培养国家民族意识。3）在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治。4）积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等。三。创建良好的宗教环境。1）实行政教分离2）保护宗教活动的正当场所有3）加强行政系统与宗教界的双向沟通。4）宗教信仰自由与其它民主权利一样受法律约束。
22. 创建良好的国际社会环境。一。培养行政系统成员的国际意识。二。反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。三。坚持独立自主的外交政策。四。坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。五。坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。
第三章 行政职能
23. 行政职能的含义和特点。 行政执能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管理什么，怎么管，发挥什么作用于的问题。它是国家职能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督；反之，它发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。行政执能有如下特点 1）执行性2）动态性3）稳定性。
24. 行政职能与政府能力的关系。行政执能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱决定了行政职能的实现程度。二者互为条件。相互依存，缺一不可。
25. 行政管理的基本职能。 1）政治职能。这是维护国家统治的基本职能，核心在维护和巩固国家政权。它包括专政和民主两个方面。2）经济职能。经济职能是指政府管理和组织社会经济建设的职能。我们政府经济职能主要有两类。（1）社会经济管理职能。主要是对社会经济建设进行统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。保持社会总需求与总供给的动态平衡，确保经济稳定,协调发展；制定中长期经济发展规划，实现国家和地方经济发展目标；制定产业和重大投资政策，优化生产力布局和产业结构；实施有效的税收政策，调节行业，企业，个人之间的收入；建立健全全国统一的市，搞好各种协调工作；提供信息引导，弥补住处不完全或不对称造成的市场失灵，加强市监督，推进市场的完善和发展等。（2）国家资产管理职能。这是社会主义国家政府所特有的管理经济的另一项职能。是与社会主义公有制经济主体地位的要求相适应的。由于国家拥有的国有资产规模较大，需要设立国有资产管理机构，代表国家行使全部国有资产的所有权，重点管理国家投入各类企业的国有资产，负责拟定相应的管理法规和制度，并对国有企业资产的保值增值进行监督检查，但不是直接管理企业。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府职能切实转变的中心内容是政企分开。按照社会主义市场经济的要求，把政府职能切实转变到经济调节，市场监管，社会管理和公共服务上来，把生产经营的权力真正交还给企业，使之真正成为自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展的市场主体。3）文化职能。这是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育，科技，文化，卫生，体育，新闻出版，广播影视，文学艺术等方面的管理，是建设高度发达的社会主义精神文明建设所必须的。4）社会职能。社会职能有广义和狭义之分。广社会职能是与政治职能相对应的概念，它包括经济职能和文化职能在内。狭义的社会职能刚指除经济职能和文化职能以外，政府对社会生活领域中公共事务的管理职能。这里是指狭义的社会职能。主要指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护，医疗卫生，城市规划，旅游娱乐以及建立健全的养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系，提繁荣昌盛社会福利，维护社会公平，促进社会和谐等。
26. 行政管理的运行职能。1）决策职能。决策职能是行政管理过程的首要职能。决策贯穿于管理的全过程。2）组织职能。为有效地实现既定管理既定行政管理的目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位，职责和职权，协调相互关系，将组织内部各个要素联结成有机的整体，使人财物得到最合理的使用，就是组织职能。3）协调职能。协调活动是行政管理过程的重要环节。因为行政管理归根到底就是要设计和保持良好的行政环境，使人们能在组织内协调地开展工作，有效地完成行政目标。4）控制职能。这是按行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，确保目标实现的管理活动。
27. 当代西方国家的行政职能。当代西方国家的行政职能呈现如下趋势：1）行政职能扩大。二战后，世界政治经济环境发生巨大变化，政府社会管理职能拓展。政府也随之膨胀。2）政府职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强。3）政府宏观调/综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行。
28. 我国行政职能转变的必要性，必然性。 一。政府职能转变是我国社会主义市场经济发展的必然要求。二。政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要。三。政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。
29. 我国职能转变的基本内容。一。职能重心的转变。1956年我国完成社会主义的基本改造后，工作重心一直是重政治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。1978年党的十一届三中全会明确提出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。此后，各级人民政府紧紧围绕经济建设这个中心，实现了政府职能重心的根本转变，开他了我国行政管理的新局面。二。职能关系的理顺。1）理顺中央与地方，上级与下级政府间的职能关系。2）理顺政企关系。3）理顺政府与市场的关系。4）理顺政府与社会的关系。5）理顺政府内部各职能部门的关系。
30. 职能方式的转变。主要体现在。1）由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段，法律手段和必要的行政手段相结合。2）由微观管理，直接管理为主转向宏观管理，间接管理为主。
第四章 行政组织
31. 行政组织的含义及基本要素。一。含义。行政组织是静态组织结构和动态组织结构过程的统一。就动态讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法，司法，企业，事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织，则专指为推行服务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。二.行政组织的基本要素。行政组织是一个由若干要素组成的有机整体。其基本要素包括六个方面：1）组织目标，是组织赖以建立和存在的前提及基础，也是组织活动的出发点和归宿。2）机构设置，是行政组织的实体，也是履行行政职能，达成组织目标的载体。3）人员构成。组织由人组成，组织目标的实现和任务的完成需要组织成员的共同努力。因此，行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的重要因素。4）权责体系。权责体系是行政组织内部权力分配，权责关系，指挥系统，运行程序，沟通渠道及各种机构，各个岗位在组织中的地位，作用及其内在联系的具体表现，它直接关系到行政机构的设置及其运转。5）法规制度。是行政组织依法行政的根本保障。法规制度的完善程度，也是衡量行政组织是否健美操全的主要标志。6）物质因素，指行政经费。办公场所，设备，物资，用品等所必需的物质条件。物质因素是行政组织必不可少的一大要素。
32. 行政组织的特性及类型。一.特性.1）政治性与社会性2）法制性与权威性3）系统性与动态性。二.行政组织的类型。1）领导机构2）执行机构3）监督机构4）咨询机构5）信息机构6）辅助机构7）派出机构。
33. 行政组织的纵向结构。即直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥命脉领按垂直方向自上而地传达和贯彻。它具有事权集中，权责明确，指挥统一。例于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
34. 管理层次与管理幅度的关系。管理层次是等级层次，即行政机关报中设置多少等级的工作部门，这应由工作量来决定。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数量。管理幅度与管理层次关系密切。在一般情况下，幅度与层次成反比。加大幅度，层次就养活相反，缩小幅度则层次增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须兼顾，做到幅度适当，层次少而精。
35. 层次管理的原则。一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。这是行政管理的主要特点之一。通过层次节制，才能使行政系统迅速运转。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层，而是分层管理，层层负责。否则，中间层就形同虚设，失去作用，整流器个系统也将混乱。当然，在遇到紧急特殊情况时，也允许越级请示或指挥。但为防止行政指挥的随意性和片面性，必须有相应的条件和措施作保证。
36. 行政组织的横向组织构。 即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，即同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。横向结构的特点是各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻首长的负担，有利于专业化。缺点是事权分散，容易有扯皮和推诿的现象。
37. 行政组织纵向，横向结构的统一。单纯纵向横向各有其优缺点，一般把二者结合，形成网络型直线职能式结构。特点是领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互相补充，制约，是前两种结构的发展。
38. 西文行政组织理论的演变。1）古典行政组织理论。这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒为代表的科学管理组织理论；以法约尔，古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。2）新古典组织理论。又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。新古典理论的特点是以组织中人的总是为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人的组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构法规及环境的作用等。3）现代组织理论。20年代60年代后，组织理论的研究引进系统论。控制论。住处论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特，罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯。洛西，伍德沃德为代表的权变组织理论。系统分析组织理论用系统分析法研究组织，认为行政组织是结构的社会技术系统，由许多分系统组成；又是有机的开放性系统，是受社会经济，文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
39. 马克思，恩格斯的组织理论。马克思，恩格斯在总结巴黎公社的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。主要是1）主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免这些代表。2）主张建立廉价政府，简化机构，所有公职人员，不论职高低，都有只付给跟其他工人同样的工资。3）在行政组织形式上，主张采取巴黎公社议行合一的形式，是同时兼管理行政和立法的工作机关。指出“为防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须乇底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。这些原则构想，对我国当前的行政组织改革仍有重要的指导意义。
40. 列宁的组织理论。列宁领导和建立了世界上第一个苏维埃政权，对社会主义国家行政组织的建设进行了实践的控索和理论的总结，提出组织建设若干重要理论原则。主要是：1）主张精简机构。2）强调民主管理。3）强调行政组织的效能问题。4）克服行政组织中的官僚主义现象。
41. 毛泽东/邓小平的组织理论。以毛泽东为代表的中国共产党人在革命根据地建立了人民政权，在组织建设方面积累了丰富经验，创立了一些适合我国实际的行政组织原则。主要是：1）坚持共产党对行政组织的领导；2）依靠人民大众管理政府；3）强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；4）实行民主集中制原则较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性5）实行精兵简政，要求达到精简，统一，效能，节约和反对官僚主义五项目的；6）注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；7）加强思想政治工作，形成官兵，军政，军民一致辞的良好人际关系。新中国成立后，这些经验和原则被应用到政府行政组织的建设上，并得到了进一步的补充和完善。 邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：1）提出“精简机构是一场革命”的论断。2）指出改革目标是建立“精简，统一，交通”的行政组织体系，注重选贤任能。3）改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。邓小平的行政组织理论，为我国机构改革的深化指明了道路和方向。
42. 编制管理的含义及意义。 一.含义。编制有狭义和广义之分。狭义的编制是指法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制是指法定社会组织的职能范围，机构设置，隶属关系，规格级别，人员数额，人员结构及职位的配置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围，机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理，机构管理，人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：1）制定编制方案；2）制定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；3）审批机构与人员；4）监督编制执行的情况；5）做好编制统计；6）制定有关的编制法规。二.编制管理的意义。1）编制的管理是建立精干高产的行政组织体系的重要前提；2）编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段；3）编制管理有助于节省财政开支。
43. 编制管理的原则和方法。一。编制管理的原则。1）精简原则。一是精简机构，减少层次。二是精简人员，合理定编定员。2）统一原则。一是统一领导，严格按统一规定，制度，程序进行。二是统一职能目标，明确职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。三是机构设置统一完整。3）编制立法的原则。做好编制立法，对各级政府，各个部门的机构设置，人员配备和审批手续及违反编制纪委的惩治办法等作出明确规定，使编制管理有法可依。 二。编制管理的基本方法。1）行政方法指编制管理部门领先行政组织的权力，按照组织系统对编制进行直接管理的方法。这是编制管理中传统的基本管理方法。它包括制订编制方案，核定编制总额，具体审批编制，进行编制监督等。1）经济方法。指按照物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法。它包括经费预算管理，编制与工资基金结合管理，编制包干，经济奖罚等。3）法律方法。指运用法律规范，对机构和人员编制等进行调控管理的方法。这是有效控制编制的方法。
第五章 行政领导
44. 领导的概念及特点。一。概念。领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。领导是具有多层次，多领域内涵的概念，可以从多种角度进行分类。按权力基础进行分类，有正式领导和非正式领导；按行为发生的层级分类，有高层领导，中层领导和基层领导；按行为发生的领域分类，有政治领导，行政领导和具体业务领导等。需要指出的是，人微言轻名词的领导，一般就是指组织中的领导者。二.领导的特点。 1）领导是一个社会组织系统。2）领导是动态的行为过程3）领导是高层次的管理4）领导是体现高度权威的管理活动。
45. “领导”与“管理”：要领的异同辨析。 1）在广义或外延层次上二者具有相等性。广义的领导，是包括决策及其实施的领导；广义的管理，也包括决策执行与决策制定的管理。在这里广义的领导与文义的管理是一回事。2）在狭义上两者具有本质差异性。在狭义上，领导就是决策，管理就是执行，二者各有不同的本质内涵。3）二者广义和狭义的混合关系。一般所说的管理是领导，管理仅是指执行而不包括决策方案的制订和选择，所以是狭义管理，领导者则是包括高层，中层，下层的整个组织系统，既有上层的决策制定，有也中，下层的组织与与招待所以属于广义的范畴。所以管理也是领导，只不过不是一般的领导，而只是低层次的领导罢了。
46. 领导，管理工作专业化的含义及意义。一.含义。领导，管理工作的专业化，是科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现代化建设的迫切要求。二.领导，管理专业化的意义。 准备地认识领导，管理工作专业化有着重要性的现实和理论意义。1）在领导，管理工作实际方面，准确认识专业化的意义在于：第一，领导，管理工作健康发展需要。第二，纠正被扭曲的领导，管理工作专业化标准，是科学选才用人的需要。第三，有利于提升领导，管理者的专业素质。2）在理论方面，准确认识领导管理专业化有利于领导，管理学科的建设和发展。领导，管理的系统化科学研究在我国举的时间还不长。相对于传统学科来说，它还年轻，学科基础建设任务还很重，路子还长。学科产生和发展的原动力在整个社会丰富的领导，管理实践。
47. 领导管理专业化的实现途径。实现领导管理工作专业化的途径是多样的。关键是各级干部要树立起实现第二个专业化的转型意识，抓紧自学，接受各种培训，进修，自觉地掌握领导，管理理论与方法，注意总结提高，探求领导，管理工作的固有规律，较快较好地实现由有专业知识与技术的硬专家领导，管理的转变，成为双内行（业务内行和领导管理内行）的新型人才，出色地完成担负的领导，管理工作任务。
48. 行政领导的概念。行政领导是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织，决策，指挥，控制等活动的总称。
49. 行政领导者职位的特点。 1）职位是以“事”为中心确定的。2）职位设置有数量的规定性。3）职位本身有相对稳定性。
50. 行政领导者的职权的含义。 由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导者的职权。职权是行政领导者发挥支配影响力的实质条件。同时，职权还意味着行政领导者必须承担的行为责任，否则就构成失职。
51. 职权与职位的关系。 一。从职权的特点来看1）职权与职位联系在一起。职权由职位衍生出来，职位的性质决定职权的性质。2）职权与职位有对称关系。职权的大小与职位的高低，责任的轻重相适应。3）职权是法定权力。二。从职权的范围来看，行政职权是有限度的权力，是国家权力机关考虑到公共管理分工的不同而进行的功能性划分，并由国家权力和领导机构授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好权，用好权。行政领导的权限范围包括人事权，物权（即对物质资源的配置与使用权），财权，组织权。
52. 行政领导者责任的含义及内容。一。含义：行政领导者的责任是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。行政领导者责任的内容。行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治，工作，法律三个层次。
53. 行政领导权威的含义及意义。一。含义。行政领导的权威是指建立在法律，正当程序或领导者人格魅力基础之上的可以对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。权威是领导权力和领导艺术的综合反映，对领导活动的效果会产生重要影响。二。行政领导权威的意义。坚强有力的行政领导权威是我们整合多元化利益，调动一切积极因素，捍卫全体人民长远和根本利益，实现四化建军设的重要保证。在管理决策高度科学化，现代化的社会实践中，广泛社会管理职能的各级行政领导不公需要科学的，现代化的决策和管理水平，而且要具备坚强有力的权威。
54. 维护行政领导权威的原则。 1）维护行政领导权威，首先取决于党中央和国务院的权威。2）维护行政领导的权威，必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级，全党及地方服从中央的高效领导体制。3）维护行政领导权威，必须在各层领导集体内加强团结，密切配合并形成坚强领导核心。4）维护行政领导的权威必须与维护国家法律师的权威统一。5）维护行政领导的权威必须建立科学有序的权力体系，做到合理放权。
55. 行政领导制度。 行政领导制度从整体上可分为三个层次：一是从根本上约束行政领导活动的制度安排；二是保障领导者个人与组织协调行动的制度，使领导者的个人能动性与组织能量最大限度地得以整合和发挥；三是保证日常行政领导活动顺畅开展的制度措施，这保证行政活动富有成效，避免无的放矢。
56. 民主集中制的含义及主要内容。一。民主集中制是民主制和集中制相结合的制度。民主制是指在国家生活中，人民当家作主，有权以不同的合法方式参加对国家大政方针，重大决策和法律的讨论，参加国家事务，经济和文化事务及社会事务的管理。国家机关及其工作人员必须对人民负责，受教育民监督，这是社会义本质的体现。集中制坚持在高度民主基础上实现合理集中，实行少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央这是建立全党和全国的正常秩序，实现管理意志统一，行动一致的基本保证。民主制和集中制相畏成，互相制约，是不可分割的有机统一体。二。民主集中制的主要内容。民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家的要本领导制确立下来。具体表现为：全国人大和地方各级人大代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；2）国家行政机关，司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；3）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性，积极性的原则。
57. 集体领导与个人分工负责制的含义。1）集体领导是集体决策，共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策几决定，一经决定，必须共同遵守。2）个人分工负责制领导集团内成员为招待集体领导意志而密切配合，各司其职，各尽其责，是保证集体领导实现的重要措施。
58. 集体领导与个人分工负责制的关系。集体领导与个人分工负责是辩证的统一，不可偏废或分割。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向，目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责是无政府主义和自由主义；离开个人分工的集体领导，只能是“清淡馆”。坚持集体领导与个人分工相结合，要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。
59. 行政首长负责制。集体领导和个人分工负责制的具体形式——行政首长负责制。它是对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人负责制相结合的具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
60. 日常的具体行政领导制度 表现为三个层面：一。行政领导者与行政活动参与者的关系制度，是行政领导的民主原则最直接的要求和体现。二。上下级行政领导者之间的联系制度。最有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志，统一指挥，统一步调，统一行动。统一的前提条件：一是对行政领导的共使命——提高行政效率，增强合作意识，提高社会效率，提高社会效益，实现行政目的有共同的认识。二是对对方都抱着尊重的态度。三。协调行政领导班子内部关系的制度。行政领导班子内部关系的协调状况如何，对整个行政管理活动及其结果有很大影响。这种内部关系直辖市的制度包括以下五个方面：1）行政邻导班子要有搞好工作的共识。2）行政领导班子应主要依靠公开，合理的制度安排协调内闻关系3）行政领导班子应以工作实绩和领导效果评估自身的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子成员关系的客观准则。
61. 行政领导方法的含义。行政领导方法是指行政领导者在行政活动中，为实现行政领导目标而采取的各种手段，办法和程序的总和。行政领导方法可分为两类：1）领导制度要求得有广泛制约力与影响力的根本方法。2）提高工作效率具体可变的方法，随时间和条件的变化而改变，又称行政领导方式和艺术。
62. 根本的行政领导方法。一。实事求是的方法。实事示是是我们党的思想路线，也是我国行政领导的最基本的思想方法，工作方法。邓小平同志指出：“实事求是，一切从实际出发，理论联系实际，坚持实践是检验真理的唯一标准，这就是我们党的思想路线。”坚持和运用这一方法，必须做到：第一，一切从实际出发，反对主观主义。第二，发挥主观能动性。第三，坚持用实践检验和发展真理。二。群众路线的方法。一切为了群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，是实现党的思想，政治，组织路线的根本工作路线。群众路线科学地解决了领导和群众的关系，是行政领导者的根本领导方法。坚持和运用这个方法，必须做到：第一，虚心向群众学习，有事和群众商量，把群众的智慧，经验和意见集中起来，实施正确的行政领导。第二，领导骨干和广大群众相结合。第三，一般号召和个别指导相结合。三。矛盾分析的方法。矛盾分析方法是运用辩证唯物主义对立统一原则去分析事物。学会分析矛盾，养成分析矛盾的习惯，是做好行政领导工作的重要保证。矛盾分析方法主要包括以下几个方面的内容：第一，具体问题具体分析。这是马克思主义活的灵魂。第二，全面看问题，学会“弹钢琴”和抓关键。第三，创造条件，做好矛盾的转化工作。
63. 行政领导方式的含义及分类。一。含义。行政领导方式，是在领导过程中领导者．被领导者．及其作用对象相结合的形式 二．分类．工作侧重点角度划分，可分为以事为中心式．以人为中心式．人事并重式；从作用于行政人员的方式角度划分，可分为强制式．说服式．激励式．示范式．
64. 行政领导艺术的含义与分类．一．行政领导艺术是领导方法的个性化．艺术化的体现，是领导者在工作中结合普遍经验和个人体会所形成的，它属于领导方法中创造性．随机性．权变性较强的部分．领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通过领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的，是将个人经验与科学规则有机结合的为领导方法而达成的．二．领导艺术的类型 从范围影响上划分，可分为总体性，局部性，专业性的领导艺术；从事务的类别上区分，可分为授权艺术．用人艺术．运时艺术．处事艺术．
65. 行政领导者的素质的含义．重要性及素质的特点．一．含义．领导者素质具有双重性含义；首先是指内在素质，即领导者的生理．心理．文化．思想．政治．道德等因素，以及由这些因素综合而成的本质性能力，亦即领导能力．其次，指这些要素和能力的发展程度或实际水平．亦即，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和提示现实领导者的实际状态．水平．领导者的素质与先天遗传的生理．心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要取决于后天社会实践中的自身努力．二．重要性．公共行政动作和发展的活力归根结底取决于从业人员特别是领导者的素质．要建立办事高效．运转协调．行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设就是其中的重要问题，领导者的素质是重中之重．一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识别．选拔和培训领导者，包括领导者本人如何有意识地发展自己就构成素质理论的核心内容．三．特点．领导者素质具有时代性（动态性）．层次性（技术技能，人际际能，概念技能）的突出特点．
66. 行政领导者的个人素质结构。 一．政治素质．１．要有坚定正确的政治方向．２．要有全心全意为人民服务的思想境界．３．要有廉洁奉公的政治道德． 二．知识素质．合理的知识结构是领导干部必备的基本条件．也是提高领导水平的重要环节． 三．能力素质．能力是知道的发挥和运用．能力素质主要包括创新能力和综合能力．１．创新能力的具体要求．创新能力是领导者素质的最基本要求．其具体内容有：洞察力．预见力．决断力．推动力．应变力等．２．综合能力的具体要求．综合能力是行政领导者又一基本能力要素．有以下一些内容．信息获取能力．知识综合能力．利益整合能力．组织协调能力． 四．心理素质．从个体心理品质角度看，主要包括气质．性格．意志等几个方面．具体表现为：１．敢于决断的气质．２．竞争开放型的性格．３．坚忍不拔的意志．
67. 行政领导班子结构及其优化．一．合理的静态结构．行政领导班子是有机的整体，从静态意义上来说，其素质结构包括四个方面． １．年龄结构是根据不同领导层次，由老年．中年．和青年干部按合理的比例构成的综合体．２．知识结构是指领导班子应有较高文化知识水平，强调各类人才的合理搭配．３．智能结构是指领导班子成员不同智能的合理构成．４．气质结构是指行政领导班子成员在不同气质类型方面的合理构成．二合的动态结构．领导班子的动态结构指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力关系和合力状态．１．合力关系．一般来说，能过入高层领导集团的人，素质较高．形象较好．但领导集团的整体素质并不等于领导成员素质的机械相加之和，而取决于各成员在领导活动中能否形成良性互补．互动的合力关系．主要表现为：第一，经验．阅历的互补关系．第二，专业知识和能力的互实关系．第三，品德互动关系．２．全力状态．在领导活动中，徇领导集团素质高低，主要看几方面．第一，团结合作能力．第二，科学决策和处理复杂事务的能力．第三，社会动员与社会统御的能力．第四，清除积弊和开拓进取的能力．
68. 行政领导的发展趋向：公共领导． 如果我们将科学发展观作为指导行政领导活动发展的主导性理论，那么，公共利益．公正．和谐的价值规范就必然成为行政领导活动所必须的规范性内涵．换句话说，我国行政领导应该积极身公共领导转型．一．公共领导是具有＂公共＂精神的领导．对一般组织，领导是组织的统帅与灵魂，但对公共管理来说，公共领导是为了实现公众利益而进行的社会活动，应成为组织本身与组织活动对象的公共性的领导和指引，即有公共精神的领导．二．公共领导是政治或政策型领导．现代公共管理理论却越来越重视高层次公共管理的影响与作用．这种独特的研究视角必然会使公共领导成为新的重要研究领域，并使公共领导更多地与高层决策及政治问题联系起来．从这一角度出发，发共领导又被看作是政治或政策领导．三．公共领导是战略型的领导．公共领导战略涉及如何运用智慧和指挥能力来引导公共组织去实现既定方针或目标，如何制定并控制良好的政策使其达到最佳效果．国外有人认为，公共部门的战略管理还包括，通过有意识的理性决策过程，使组织形成自己的目标，执行目标并对其监督，当环境和组织条件变化时及时适当调整等．四．公共领导更关注对公共事务的管理．因为公共管理的内涵在社会性，随着经济全球化趋势的加快，公共领导的社会化倾向会日益明显．公共领导公共领导者一定要以开放的思维模式，走出内部管理＂禁区＂，关注和解决更为广阔的领导外部世界的方方面面问题，有效地推动公共领导向前方发展．
第六章 人事行政
69. 人事管理的概念和职能．一．概念．人事管理是组织运用一定的手段和方法，有效地把人的因素与物的因素合理地组合在一起，从而发挥他们各自的作用．实现组织管理目标．它既是指一种管理实践活动，即如何让人做事和事得其人，所谓人事两宜或适人适事，又指一门科学，即研究人事管理活动的科学．二．人事管理的职能主要包括以下几个方面：１．招聘即根据工作岗位对任职者的资格要求，通过积压种渠道和方法选拔人员，把他们安排到合适的工作岗位上．２．调配．员工能力和和其他素质随时间的推移和主客条件的变化处于动态之中，这就需要人事管理工作者去发现这种变化，并结合组织管理的实际，适时调整其工作岗位，从而达到人与事的最佳结合，所谓＂人尽其才．才尽其用．事得其人．事尽其功＂和谐的人事境界．３．培训．首先，当新员工进入组织后，人事管理体制的一项迫切工作便是根据组织管理和工作的需要对其进行培训，内容包括组织文化．涉及员工的各项管理制度．职责．工作流程和工作标准等，使其尽快融入组织和适应工作岗位，完成组织赋予的任务．其次，当员工的工作岗位发生变动后，也要对其进行相应的培训．最后，为提高员工素质和技能使其获得更多更好的发展机会，也需要对员工进行再教育和再培训．４．考核．４．考核．员工任职上岗后，为促使其按期按量按质完成工作任务和目标，需要对工作效果进行考核或评诂，然后根据考核结果实施奖惩，以激励先进，鞭策后进，形成群体向上的积极氛围，促进组织目标的实现．５．薪酬．员工其职能，需要给予应有的报酬，解决员工本人及其供养人口的物质需要，而使员工安心工作．６．劳动关系管理．员工进入组织后，就与该组织形成契约基础上的劳动关系，因此，人事管理的一个必要的职能便是对这种关系实施管理，包括劳动合同管理．职业安全卫生管理．劳动争议与处理等．
70. 人事行政企业人事行政相比较的特点．１．管理对象不同，我们人事行政的管理对象是国家行政机关的工作人员，而企业人事管理的对象则是在某一企业任职的工作人员．２．管理权来源不同．人事行政管理权来自国家法律和国家行政机关的授予，是国家行政权的一部分，管理主体是代表国家及其行政机关地行政机关工作人员实施的一种管理．企业的人事管理权来源于对企业资产的产权和经营权，而产权和经营权视经济成分的不同而不同，如股分制企业的人事权掌握在由股东组织的董事会；如在私有企业，其人事权则掌握在私营企业主手里．３．权威性不同，人事行政的管理主体一般企业不同，它是们拥有一定国家权力的政府机构，行使的是国家权力，而国家权力有高度的权威性．严肃性和约束力．这一点使其在与管理对象的关系中存在着一定的不对等性，以一种主权者的身份凌驾于管理对象之上，如在确定作用条件．工作环境．报酬待遇等方面被管理对象往往没有讨价还价的权力，必须服从管理主体的强制性安排．而企业人事管理的管理的管理对象对这些方面有选择的自由．４．性质不同，人事行政有明显的公益性，而企业的人事管理则主要体现自利性．５．复杂性不同．政府组织的管理模式是极为复杂的系统工程，其复杂性不是企业组织所能比拟的．再如政府的目标与企业的目标不同，企业更多的是关注效率问题，而政府不仅要关注效率，更要关注公平，衡量起来就更加困难和复杂．６．法律规范不同．政府部门依法管理其辖范围的人力资源，这是又一大特点．虽然私营的人力管理管理也要依法进行，必须符合国家的劳动法，但法律往往只是规定了最低要求和标准，因而使企业拥有较大的自主权；但在公共部门，法律对人力资源管理的个别环节都有严格规定，人用单位往往没有很大的自主权．71. 人事管理与人力资源管理之间在的区别．１．工作性质和地位不同．传统人事管理基本上属行政事务性工作，活动范围有限，短期导向，主要人事部门职员执行，很少涉及组织高层战略决策，人事部门扮演的是人工成本的＂成本中心＂的角色；而人力资源管理重视以人的能力．创造力和智慧潜力的开发和发挥,扮演的是增加产出的＂利润中心＂的角色．２．内容不同传统的人事管理主要存在于雇用关系从发生到结束的运动过程．人力资源管理不仅涵盖了传统人事管理的基本内容，而且纵深发展，大大拓宽了原有人事管理的内容，形成全方位的管理．３．任务不同，传人事管理以物为中心，把人看作是一种成本，管理的主要任务是尽可能减少人工成本．而人力资源管理则以人为中心，把人看作是一种资源，并且是最重要的资源，把开发这种资源的潜力当作重要的任务．４．职责分担不同．传统人事管理职责主要幅人事部门承担，告诉管人与管理事的脱节．而人力资源管理强调其放射性和渗透性，及各部门主管承担人力资源管理主要职责，实现管理人与管事的统一．人务资源部门与其他业务部门之间形成战略同盟关系，并为它们提供智力支持．５管理方式和手段不同．传统人事管理强调标准化式的管理，管理手段较为刚性，主要运用行政命令的办法．而人力资源管理强调管理的人性化，理解员工的需要，采取柔性的参与式的民主管理，注重人关怀．
72. 西方国家公务员制度及特点．一．在西方国家，政府人事管理领域的典型制度是公务员制度．西方国家通常把通过非选举程序产生而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员，管理这人类人员的制度称为公务员制度（又称文官制度）．二．概括起来，西方各国公务员制度主要有以下一些特点：１．严格区分政务官与事务官．政务官通过选举产生，承担政治责任，任期随着选举的胜负而进退．事务官司能过公开考试．择优录用产生，不随政党进退，实行职务常任．２．强调政治中立．它是指事类公务员不参与党派竞选，不得以党派偏见影响决策．坚持政治中立有利于公务员以超脱党派斗争的公正态度处理公共事务，保证政府工作的正常秩序．３．公开考试，择优录用．这是西方公务员制度的又一重要原则．４衽功绩制原则．以公务员工作实情和能力作为公务员工资．待遇和级别升迁的依据．这对提高公务员素质和工作的积极性，提高政府行政效率都起到积极的作用．５．强调官风官司纪和职业道德，重视公务员队伍的廉洁．不少国家还在法律上对此做出规定，以强化公务员队伍良好的职业操守．
73. 中国公务员制度建立和发展及特点．一．建立和发展，１．从1984年至1986年，起草《国家行政机关工作人员条例》。２。从1986年下半年至1988年4月，是《国家员暂行条例》基本形成阶段。３．1988年5月至1991年，是公务员制度的试验阶段．４．从1992年至1993年8月，是公务员条例最后审定颁布阶段．５．1993年8月以后，是公务员制度的逐渐成熟期．2005年4月27日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，于2006年1月1起生效实施．二．特点．１．不搞政治中立．党管干部是中国人事管理的基本原则，公务员制度是我国干部人事制度的重要组成部分，是党的组织路线的体现．２．分类管理与统一领导相结合．我国公务员根据实际实施分类管理．同又实行统一的领导．３．公务员法的适用范围．我国的公务员不仅包括行政机关的工作人员，而且还包括中国共产党机关．人大机关．政协机关．审判机关．检察机关和民主党派机关的工作人员，这一范围办定我国现行政治制度的基本特点．４．宗旨是为人民服务．
74. 中国公务员制度的主要内容．１．公务员的义务与权利．公务员的义务指法关于公务员在招待国家公务的活动中必须作出一定行为或不得作出一事实上行为的约束．我们公务员义务包括：模范遵守宪法和法律；按规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；维护国家安全．荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和职行上级依法作出的决定和命令；保守国家和工作秘密；遵守纪律，格守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务．公务员的权利指法律关于公务员可以离受某种利益或可作出一定行为的许可和保障，它与公务员的义务是有机统一的关系．我们公务员的权利内容包括：获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由．非经法定程序，不被免职．降职．辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利．保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利．２．职位分类．我国公务员法规定，职位类别按照公务员职位的性质．特点和管理需要，划分为综合管理．专业技术和行政执法类等类别．我国公务员的职务设置领导职务和非领导职务序列．３．公务员录用．指国家有关机关按标准．通过法定方法和程序，从社会录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，并与其建立公务员权利和义务关系的行为．公务员录取用取公开考试．严格考察．平等竞争．择优录取的办法．４．考核．奖励．纪律与惩戒．公务考核指有关机关按管理权限，对公务员进行的考察和评价活动．考核内容是德．能．勤．绩．廉，重点考核工作实绩．公务员奖励，指有关机关依律或有关章程的规定，对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或有其他突出事迹的公务员或公务员集体，给予奖励．奖励分为：嘉奖．记三等功．二等功．一等功．授予荣誉称号．公务员纪律是各级公务员为保证管理工作的正常运行，维护机关的良好形象，促使公务员依法履行公务而制定的要求公务员必须遵守的行为准则．公务员的惩戒是有关机关对公务员违法违纪的行为所实施的处分．５职务任免与升降．公务员职务任免是公务员任职和免职的统称．公务员职务升降指公务员机关根据工作需要和公务本人的工作表现和德才情况，在其法定权限范围内，依法定程序提高或降低公务员职务层级的行为．６．培训．交流与回避．公务员培训指国家有关机关根据经济社会发展的需要．职位的要求和提高公务员素质的需要，通过各种形式，有计划有组织地对公务员进行的政治理论．文化知识．科学技术和操作技能等方面的培养和训练．公务员交流指有关机关根根据工作需要或公务员个人愿意，通过法定形式，在公务员机关内部变换公务员的工作职位，或把公务员调出公务员机关任职，或将公务员机关以外的工作人员调入公务员担任公务职务的活动．交流方式包括调任．转任和挂职锻炼．公务员回避指为保证公务员机关公正和严格执法，当公务员在行使职权的过程中，当与其所处理的事务存在一定利害关系时，使其回避的一种限制性规定．公务员回避有任职回避．公务回避和地域回避三种．７．工资．保险与福利．公务员的工资，指公务员以知识和技能为国家报务后所得的货币报酬．国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休．患病．工伤．生育．失业等情况下获得帮助和补偿．公务员按国家规定享受福利待遇．国家经济社会发展水平提高公务员福利待遇．８．公务员辞职．辞退．退休与申诉控告．公务员辞职指公务根据本人意愿，依法律规定，在一定条件辞去公务员职务，解除与公务员机关关系的行为．公务辞退指公务员机关根据法律规定的条件，通过法律程序，在法定管理权限内，解除公务全部职务关系的行政行为．公务员退休指公务员达到一定年龄，或由于丧失工作能力而根据国家的有关规定，输离开工作岗位的手续，享受相关待遇．公务员申诉指公务员对公务员机关做出的涉及本人权益的人事处理决定步服时，向同级公务员主管部门或作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，要求重新处理的行为．９．职位聘任，是公务员机关与所聘公务员按平等自愿．协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利．义务关系的一种任职方式．
75. 当代西方国家人事行政的变革．一．政治中立原则动摇．政治中立是传统公务员制度的一个核心价值观，其目的是为克服＂政党分脏制＂下所造成的党派利益高于公共利益和政府工作缺乏连续性的弊端．然而，这一被长期奉为圭臬的原则却在新公共管理式的政府再造中受到冲击．二．弹性化的任用制度．合同聘用制是一种更为灵活的用人制度．三．谈判工资制．在传统的政府雇用关系中，政府以主权者的身份确定任用资格和雇用条件，被任当事人没有讨价还价的权利．而现在，公务员不仅可以通过公务员工会与政府集体谈判工资报酬，更是发展出了个人工资谈判制度，即对一些以合同形式作用的政府雇员，政府在与其签署聘用合同前，可就工资报酬与政府进行谈判．四．绩效管理和绩效工资的出现．新公共管理运动倡导以结果导向，建立和完善绩效管理制度，实行绩效工资制度．五．放松规制．对于传统的过于僵化的人事规则进行改革，方向放松规制，进行弹性化管理．主要表现在两方面，一是简化人事规则，废除过时的．多余的和过细的程序性和形式化规则；二是行政机构在经过授权或批准后，在人力资管理中可根据实际情况和需要，有某些不受规则限制的部分豁免权．６．注重人力资源开发．上述改革显示，传的政府人事管理模式正被逐渐注入现代人力资源管理的一些核心要素，在一些领域，公共部门与私营部门的界限正在日益模糊化．
76. 中国人事行政的变革．一．政府雇员制．目前我国政府雇员制的适用范围主要在专业技术领域．没有全国性的统一部署，作为现行公务员制度的一种补充形式，主要在以下五个方面有别于公务员．１．适用法律范围不同．２．用人方式不同．3.管理方式不同.4.薪酬待遇不同．５．法律地位不同．二．竞争上岗和公开选拔领导干部．竞争上岗和公开选拔任用方式两者在选拔程序上并没有根本差别，都强调公开透明，竞争者均要经考试和测评等环节．两者在适用范围上有一定的差别，竞争上岗一般是单位内部的人员选拔方式，公开选拔领导干部则突破单位局限，在更广大范围内选拔．公开选拔有两种情况，一种是对非政府组成人员的公开选拔，其选拔程与竞争上岗大致相同；别一种是对一些政府组成人员的选拔，程序上增加群众推荐和人大选举的五一节，又称＂公推公选＂．三．绩效考核创新．很多地多党组织都出台实施了党政领导干部纯净考核的规定和办法，它在一定程序上有利于克服传统考核方法的弊端，促进我国干部考核工作的规范化．制度化和科学建设．一些地方通过利用现代管理技术和信信息技术或引入企业界的成功和有价值的考核方法对普通公务员考核也进行很多改革探索．使公务员考核方法日益科学化多样化．四．大力进行人力资源开发．随着信息时候和全球化的到来，如何实现观念和素质能力的结构性转变和提升成为当代人事行政的重大课题，为此，必须大力加强人力资源开发工作．人力资源开发工作在思想上得到高度重视，培训经费投入也越来越多，管理也日益规范化．
第七章 公共预算
77. 公共预算的含义．功能及目标．一．含义．现代公共预算是必须经法定程序批准的．政府机关在一定时期的财政收支计划．它不仅是财政数据记录．汇集．估算和汇报，而且是一个计划．这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审查批准．它必须是全面的．有清晰分类的．统一的，准确的．严密的．有时效的．有约束力的；它必须经立法机构批准与授权后方可实施，并公之于众．二．功能．公共预算包括三种基本功能：控制．计划．管理．所有的预算体系有具备这三种基本的功能，但不同的预算体系侧重点不同．控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人．财．物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上．管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决＂怎么做＂的问题，它非常关注管理绩效．计划是指确定组织目标．测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取．使用这些资源等一系列决策过程，主要回答＂做什么＂的问题．三．公共预算的目标．公共预算在三个层次上影响公共部门运作．在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额的约束；在中观层次上，公共预算制度以战略重点为基础的资源配置和利用；在微观层次上，公共预制度影响资金使用，进而影响公共服务生产和供给的效率．因此，公共预算主要有三个层次的基本职能和目标；加强对财政总额的控制．按战略意义上的优先顺序分配财政资金．提高财政资金的使用或运作效率．从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制．公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资金的吸收和使用发行对公民的责任，实现财政问责．
78. 我国的预算改革．一．预算改革前我国的预算体制.这一时期的收支管理存在三方面的问题．１．预算资金分配分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制．２．财管理体比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制．３．由于预算编制不完整．不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督执能．二．1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算．1.采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收去，大量预算外资金只报帐甚至不报帐的粗放管理方式．２．规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范．科学的预算分配模式，提高资源配置效率．３．为进一步实现预算管理的科学性．规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制体革．三．1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立．其主要目标是建立控制取向的现代公共预算．一方面，这些改革在政府内建立起集中的行政控制，这有助于改进预算的资源配置效率和运作效率，规范部门的收支活动，为建立责任政府创造条件．另一方面，这些改革，尤其是部门预算为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础，有助于建立财政问责机制．总体来说，目前顾算改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程．为最终建立现代公共预算，必须及时加强人大预算监督．
79. 我国政府预算编制的原则．１．合法性原则．２．真实性原则．３．完整性原则．４科学性原则．５稳妥性原则．６．重点性原则．７．透明性原则．８绩效性原则．
80. 政府决算及主要内容．政府决算指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府在年度内预算的收入和支出的最终结果．政府决算由中央总决算和地方总决算组成．其中，中央总决算由中央直管部门的行政事业单位决算．企业财务决算．基本建设财务决算．国库年报和税收年报等汇总而成；地方总决算由省（市．自治区）总决算汇总而成．
81. 政府决算的审查和批准．首先，各部门对所属各单位的决算草案审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核．其次，各级人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，还要听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告．当然，在审查期间，各级人民代表大会及其常务委员会有权力针对决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关和政府．部门．单位和个人有义务如实反映情况并提供必要的资料．最后各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级部门批复决算，并且报上一级政府备案．
第十章 政府公共关系与行政沟通，行政协调
82. 政府公共关系与含义和特征．一含义．政府公共关系特指政府在施政过程中运用传播沟通方法，促进政府与公众间相互解．理解．信任与合作的管理活动．政府公共关系，简称政府公关，是公共关系学的一般理论在政务活动中的运用．从静态看，政府公关主要指发生在政府与公众间的信息交流与沟通的行为与状态；从动态看，政府公关即政府机构与社会公众间的双向传播沟通活动；从管理角度看，政府公关是一种管理职能，即对政府组织与社会公众间的传播沟通行为与状态进行管理，或对政府组织与社会公众之间传播沟通的目标．对象．媒体．资源．过程与效果等基本要素进行管理，以提高政府的知名度和美誉度，塑造政府的良好形象，争取公众对政府工作的认同．理解和支持，最终达成目标．二．特征．政府公关的特征要主要表现在五个方面：１．主体的权威性．相比较企业．社团等公关主体来说，政府公关的主体更具有权威性．这种权威性来源于政府所拥有的公共权力．２．对象的复杂性．政府公关的对象，即行政管理工作中信息沟通与传播的公众对象，包括内部公众和外部公众两个方面．３．传播的优越性．１）政府的组织传播严密有效．２）政府控制着大众传播媒体，把握国内社会舆论的绝对主导权．３）在网络环境下，电子政务的推行使政府网络公关成为可能．４．目标的独特性．政府公关目标的独特性主要表现在三方面：１）促进公众认知．政府是国家或地区的权威管理组织，常以强制性的权力贯彻路线．方针．政策．２）提高政府美誉度．政府对本国公众，几乎不存在知名度问题，政府公关的主要任务是不断完善政府的美誉度．３）政府开展公关活动的最终目的是提高社会效益，其价值追求表现为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都以本组织利益为取向．
83. 我国政府公共关系发展的动力及意义．一．动力．１．经济市场化是政府公共关系发展的基础．市场经济要求政府职能重新定位，重构政府与其他社会组织的关系．其中最重要的是理顺政企关系．２．政治民主化为政府公共关系的发展创造了条件．政府需要进行公关活动，向公众表明它以实现公民权利及其所体现的利益为目的并具足够的施政能力；让公众了解政府权力运作的正当性和适当性，使其相信政府行使权力不会侵害公民合法权益；让公众了解政府承担社会管理责任的积极性，使其相信政府行使权力的目的在于增进公民福祉；使用权公众意识到政府对公众的尊重和公众有能力监督和制约政府．行政改革的突破是我国政府公共关系发展直接动力．３．行政改革的突破是我国政府公共关系发展的直接动力．政府改革的目标是建立办事高效．运转协调．行为规范的行政管理体系，建设专业化的行政管理队伍，逐步构建适应社会主义市场经济体制的行政管理体制．为实现这一目标，行政改革提出了许多对策性建议，这些措施在实践中的具体运用包含政府公共政策和公共管理社会化的趋势，也显示出行政管理的新内涵．二．意义．１．有利于社会主义市场经济体制的建立与完善．２．有利于加强社会主义民主政治建设．３．有利于维护转型期社会秩序的稳定．４．有利于提高政府的国际形象．
84. 政府公共关系的任务．一．把握公众舆论，为政府决策提供依据．舆论是社会上相当数量的人对一定社会总是所发表的意见总和．政府公关部门需要做大量的工作．１．了解舆论２．引导舆论．３．回应舆论４．完善舆论．二．政务公开和信息公开，满足公众知情权，争取公众了解和支持．三．开展社会沟通，建立完善有效的渠道，缩短公众与政府的距离．从思想层次上看，社会越开放，政府与人民群众的沟通就越显得重要，只有树立强烈的沟通意识，才会有自觉沟通行为．从行为层次看，要坚持开展一些卓有成效的社会沟通活动：社会协商对话．公众咨询活动．推动政府上网工程建设．四．多办实事，协调内部外部关系，创造＂人和＂的行政环境．从外部讲，关键是多为人民办实事，兴利除害，使群众满意．
85. 政府公共关系实务举要．一．民意测验．政府每项事关民生的重大政策或者措施出台前，都应通过民意测验了解公众的基本态度和意见，为决策提供更充实可靠的根据．二．信访工作．政府信访工作部门在做好人民群众来信来访工作方面，发挥着重要的政府公关作用．三．信息公开与办事公开．四．新闻发布．１．建立完善政府发言人制度．２．完善政府新闻发布工作的内容．五．拓宽社会沟通渠道．１．社会协商对话．２．公众议政活动．３．公从投票公决．六．公共危机事件处理．公共危机事件，是指在特定时间和地域内危及政府职能运行．社会生活和群众利益的重大事件．对政府来说，国内国际社会出现重大纠纷或冲突都可成为公共危机事件．危机事件往往在意想不到的情况下，在较短时间内发生，而且会在社会上产生较大影响．七．政府形象管理．政府形象是公众心目中政府的政策表现，公务员言行所形成的总体印象和评价，也是政府组织的外部风貌．内部特征以及全部活动状况在社会公众心目中产生的心理反应．
86. 行政沟通的概念和要素．行政沟通指行政过程中上下级间．各部门间行政住处的传递．交流与分享．行政沟通的基本要素包括：１．沟通的主体（信息源）：行政组织和组织化了的个人．２．沟通内容：行政信息．３．沟通渠道：行政沟通渠道对行政过程的影响主要体现在渠道质量上－渠道容量和长度，当质量一定时，渠道形态的选择也很重要．４．沟通对象：受众心理与状态分析．行政沟通存在传播者和受众．从动态沟通过程看，传播者和受众的位置在一事实上的条件下可以互换；从静态传播原理看，受众是传播行为的接受者，是行政沟通活动产生的动因之一．６．沟通效果．沟通效果既是沟通质量的体现，也是行政过程是否连续和达到预期目标的必不可少的标准．
87. 行政协调概念和作用．一．概念．协调指人们为实现共同目的把各自行动互相配合．行政协调是指行政过程中的协调，是行政主体为达到一定行政目标而引导行政组织．部门．人员间建立良好协作与配合关系，以实现共同目标的行为．二．作用．行政协调能保证行政过程的稳定，正常发挥行政功能，提高行政效益．行政协调的作用表现为三点：１．有利于增强行政凝聚力．组织是否具有生命中国科学院，取决于集体向心力和聚合力的程度．２．有利于合理利用资源．有效的行政协调可节省金钱，减少浪费，使人．财．物等资源利用得以适当调节，特别在防止和处理不正常竞争中对资源的开发纠纷和无序开发的现名胜，乃至急功近利破坏资源的现象，行政协调都有特殊作用．３．有利于提高行政效率．行政协调使用权有关规章制度相互配套，各项政策．计划．法规，使其互不抵触，使行政组织对重要的事情处理都有合法程序；同时通过对行政系统内外多重要素的综合调控，遏制或减少系统内部上行．下行．平行各组织单元间的摩擦．冲突等损耗因素，这就是一个养活内耗的过程．另一方面，行政协调沟通内外，融洽环境，使行政过程更多为外界群众所了解．关心，这对降低行政成本也有重要作用．
88. 行政协调的基本原则．主要模式和方法．一．行政协调的基本原则．在行政协调的不同模式中，要遵循一些共同的基本原则：１．坚持统筹全局．２．坚持分层运作．３．坚持动态协调．４．注意非平衡因素的影响．二．行政协调的主要模式．１．内部协调模式．２．外部协调模式．３．纵向协调模式．４．横向协调模式．三．行政协调的主要方法．在实际操作中，行政协调的具体技术多种多样，在此主要介绍以下几种：１．主体合流法．２．中间数法．３．冷处理法．４．当面表态法．５．谈心法．６．跟踪处理法．
第十二章 行政法治
89. 行政法治的含义．行政法治是行政组织结构法制．行政职权法制和行政行为法治的总称．具体包括：１．行政组织法制：据《编制法》．《政府组织法》管理政府行政机构的设置．职能和职权配置；处理各级政府间．各政府部门间的关系．２．行政职权法制：政府职权来源于法，政府各项职权都由法律明文规定；政府自身不能为自己设置任何上限．行政权力是国家公共权力的组成部分，坚持政府职权法治要从根本上杜绝国家公共权力部门化．部门权力个人化的做法．３．行政行为法治：要坚持依法行政，具体做到：一是行政权的作用不得与法律相抵触；二是行政权没有法律依据，不得使人民负担义务或分割其权利；三是行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利；四是法律经各行政机关自由裁量时，其权限仍受法律限制．一切行政权力的行使都必须根据．服从．遵守法律．因此，行政法治的含义主要包括三个要点：行政权力的取得必须由法律设定；行政权力的行使必须依法；违法行政必须承担法律责任．将行政权严格置于法律约束之下，正是依法行政的本质所在．
90. 行政管理法律途径的兴起．基本理念．主要内容．一．行政管理法律途径的兴起主要由于：１．行政管理法律途径对行政管理调节和行政规范的力度不断加大．宪法和行政法确立了公共权力．特别是政府行政权力的边界，把政府行为的合性建立在保护公共利益的基础上．２．司法机制对行政管理的裁判作用越来越明显，以至出现＂公共行政司法化＂趋势，即将行政动作程序视为与司法程序一样，目的在确保个人合法权益不受侵犯．３现代行政管理改革的一个重要特点，是＂政府从权威的源泉和法律权威的享有者转变为市场合同的缔结者：．换言之，过去属于私法调整范畴的工具，如合同制．民营化和公司化等，在公共部门改革中发挥日渐重要的作用，这也促使人们更深入地探索行政管理与法律间的关系．二．基本理念．行政管理法律途径包含的基本理念有：１．维护公众的基本权利，个人应享有的实质权利和法律的平等保护．２．正当法律程序，＂不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命．自由和财产＂．３．建立畅通．有效的救济渠道，包括建立司法审查．撤销．违宪审查．权力制约与监督．律师制度等．由此我们可以把行政管理法律途径的基本理念概括为：法律至上，善法之治．自然公正．平等适用．制约权力．权利本位．正当程序．具体地说就是在法律与国家．政府间，运用法律约束国家．政府权力；在法律与公民间，运用法律合理地分配利益；在法律与社会间，运用法律确保社会公共秩序和公共利益不受权力和权利的侵犯．其核心的理念是运用法律约束国家．政府权力．三．行政管理法律途径的主要内容．行政管理法律途径主要包含以下内容：１．强调宪法层面的公正．程序．权利和平等价值．２．把公共部门视为能通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式．３．注重建立明确的行政管理行为准则和监督机制．４．把行政管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障．５．重视行政管理结果的合理性，不仅要求行政管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护行政管理相对人的合法权益和提高效率．
91. 行政立法的概念．类型．一．行政立法的概念．行政立法，指政府行政机关为执行宪法和法律，依据宪法．法律规定的权限和程序，制定有关公共行政事务或与公共行政活动有关的事务的．有一定法律效力的规范性文件的活动．立法权．是立法主体依法行使的制定．认可．解释．补充．个性或废止规范性文件的权力，表现为调整各类社会关系的综合性权力体系．二．类型．在实践上，我国的政府行政立法包括政府职权立法和授权立法两个方面：１．职权立法．职权立法是指政府机关根据管理国家和社会各项事务的职权所进行的立法．２．授权立法．授权立法是指行政机关根据法律的授权，或者根据国家权力机关专门决议的授权，就自己职权范围以外的事项制定规范性文件，它包括国务院的授权立法，国务院所属各部委的授权立法以及地方人民政府的授权立法．
第十五章 办公室管理与后勤管理
92. 办公室管理与后勤管理．办公室管理是行政流程的综合性管理，有较强的协调性．中枢性和业务性．后勤管理是行政组织的物质性资源供给与配置管理，有较强的保障性．服务性和社会性．二者不仅是行政管理的必要构成，而且直接反映行政效能的高低与行政成本的大小，在行政管理现代化建设中有特殊作用．
93. 办公室工作的性质与任务．一．办公室（主要是指政府办公厅．室）除与其他部门一样有服务．辅助．执行．管理等特征外，还有鲜明的独有性质，就是它的政策性和协调性．二．办公室工作的基本任务．办公室工作的范围广，任务杂．概括而言，可分为以下三类：１．日常性工作，也称程序化工作，主要有九大项：公文处理．会议工作．信息处理．机关事务管理．印章管理．文书档案工作．信访工作．机要保密工作．公关工作．２．综合协调工作．办公室的综合协调工作，内容和形式很多．内容上，有计划．制度．信息．事务等多种协调工作之分；总体上有内外或上下左右协调之别．在此涉及的主要是工作任务．管理事务和领导关系的协调．就其特点而论，前者主要是工作组织性质的，而后两者往往表现为关系的调整．疏通以及信息的交流．沟通．３．辅助决策工作．这是办公室的一项重要工作，也是办公室工作人员充当领导参谋助手的首要任务．办公室工作人员辅助领导机关或领导者决策，包含四个方面的主要内容：信息准备．提供方案．承担决策任务．协助实施和检查．
94. 办公室管理的科学化．一．办公室管理的科学化．现代行政因其自身性质与环境的变化，必然要求实现科学化的办公客室管理．这主要包括办公室管理的规范化和制度化．１．规范化，就是要求办公室工作必须按确定的原则．标准和流程进行．办公室管理的规范化首先要做好下面几项工作：１）公文撰写规范化．２）公文处理规范化．３）会议安排规范化．４）接待工作规范化．５）办事程序规范化．２制度化．制度化旨在使办公室工作有章可循，工作人员各司其职，做到事事有人管，件件有落实，从而提高工作的效率和质量．有关办公室工作的主要规章制度有：１）岗位责任制．这是办公室外内部明确职责．分工，进行目标管理和考核的一项重要制度．２）公文处理办法．这是提高办公质量，加速公文运转，提高办公室工作人员和领导者工作效率的一项重要措施．３）会议制度．要精简会议，提高会议质量和效率，就必须建立完善的会议制度．４）接待制度．接待工作若无一定的标准，不仅使接待人员无所适从，也会违反有关政策和纪律．因此，须建立接待制度，并严格执行．
95. 办公自动化定义．及对办公室管理的要求．一．办公自动化的定义目前在国际上并无一致性解释，按我国国务院电子振兴领导小组办公自动化专业组所下定义，办公自动化是应用计算机技术．通信技术．系统科学和行为科学等先进科学技术，不断使人们的部分办公业务借助于各种办公设备，并由这些办公设备与办公人员构成服务于某种目标的人机信息系统．就一般意义而言，这一人机信息系统的规模和功能，既受行政组织机构．办公制度和办公环境等因素制约，又对这些因素的变化起重要的促进作用．二．要求．办公自动化的实施，对机关办公室管理的要求主要有三个方面：１）人员素质．人们能否借助先进设备达到自动化，关键是人的能力，而非设备的可借助性能．借助先进设备的能力，必须成为办公室工作人员的基本素质．１２）管理手段．在办公自动化条件下，技术性手段成为管理的基本手段，所谓技术性手段主要指对计算机技术和通信技术的方法．措施的采用．有助于对行政机关的协调．保障和支持．３）管理媒体．采用自动化办公手段，大量不同性能的现代电子设备成为办公室管理新媒体，其工作节奏为传统媒体的数十倍甚至数百倍，而且能在管理者非办公时间起自动工作的作用，如常见的电子邮箱．传真机等．管理媒体的变化，要求管理者必须＂理解＂媒体的作用，要做好无人状态的非工作时间的办公室管理工作．
96. 后勤管理工作的意义和主要内容．一．意义．１．后勤工作是其他部门工作的基本条件．政府行政离不开财．物的供给与配置，没有后勤服务，各部门难以进行正常的工作．２．后勤管理是提高行政效率的重要条件．后勤管理与行政效率问题密切相关，不仅因后勤工作效率是行政效率的当然构成，还因为后勤系统的管理水平直接影响其他系统的工作效能．３．后勤工作是维护职工利益的需要．后勤工作管理体现了干部职工的利益，以及这些利益是否得到合理维护．４．后勤管理改革具有重大的现实意义．后勤工作的出路，在于社会化．实现后勤社会化，是当前后勤工作改革的方向．后勤改革不仅对改进与提高后勤总务工作管理水平，而且对提高机关的整个管理水平，都有着重大的现实意义．二．内容．由于规模．层级不一样，也因为也由于分工不尽相同，各行政机关单位后勤工作的范围和任务有所区别．一般说来，较大的机关单位的后勤工作，大致有五大类．１）物资管理．物资设备种类很多，为便于管理，通常分为固定资产．材料和低值易耗品三大类．物资类的管理，主要有四个方面：日常管理．使用与维护保养管理．检查与检修管理．物资设备的改造与更新．２）财务管理理．财务管理是对行政事业经费进行领拔．使用．管理和监督的一系列活动．财务管理的目的，在于合理分配和使用资金．３）生活后勤管理．主要有房产管理．饭堂管理和环境管理．４）服务后勤管理．机关的服务后勤管理，主要指车辆管理．水电管理和医疗保健管理．５）接待工作管理．即指行政机关后勤管理部门对来机关办事的人员提供生活方面的接等服务，包括对内．外宾的接待服务，机关招待所的接待服务和仁义接待服务等内容．
97. 后勤管理体制改革的必要性和内容．一．后勤管理体制改革的必要性．（一）适应社会主义市场经济的要求．社会主义市场经济体制对机关后勤管理体制的要求，主要体现在以下三个方面．１．后勤资源配置市场化．２．经济利益市场化．３．管理方式市场化．３．管理方式市场化．（二）符合行政体制的发展．１．机构精简．２．职能转变．３．高效行政．（三）满足后勤发展的需要．机关后期管理体制的改革，就其自身发展的动力来看，就是为了满足为各项行政活动提供有力保障的需要．二．后勤管理体制改革的内容．我国行政机关后勤管理体制改革的内容，有一个逐步展开．丰富的过程．（一）规范后勤行政管理职能；（二）进一步明确机关服务中心的性质和任务（三）建立和完善结算制度；（四）加强机关服务中心的资产与服务管理（五）转换机关服务中心管理机制；（六）打破界限．推动联合
98. 后勤管理体制改革的目的．（一）实现机关后勤服务社会化．１．实现后勤服务社会化的条件．只有当整个社会生产体系走向市场化时，后勤服务才能与其他种类的劳动一样，实现社会化．可以说，社会主义市场经济体制的建立，是我国机关后勤服务社会化的最根本条件．２．实现后勤服务社会化的标志．后勤服务社会化的实现，关键在于后勤服务的内涵变化，这主要包括：（１）市场交换方式取代供给模式．（２）资产所有多元化．（３）经营方式多样化．（４）职工收分配市场化．此外，后勤职工的个人收还要同劳动服务的供应关系相关联，同劳务市场的变动趋势相联系．在这些条件下，按劳分配原则和社会公平原则都能在后勤职工收分配上有更好体现．（二）实现后勤行政管理职能与服务职能相分离．实施行政管理职能与服务职能相分离，是我国后勤管理体制改革重要内容，其要求是：为适应社会主义市场经济体制的发展，将后勤服务部门与机关行政序列分开，衽事业单位企业化管理，同时，将机关后勤服务部门所承担的社会服务职能，逐步分离出去，形成社会服务体系．１．行政管理职能与服务职能相分离的意义．（１）有利于行政机构改革．（２）有利于后勤服务单位提高活力．（３）有利于对后勤服务实行行业性规范管理．职能相分，使后勤服务单位不再受行政单位的条框限制，有利于提高经济效益和服务质量．２．行政管理职能与服务职能相分离的要求．（１）理顺关系．（２）循序渐进．（３）宗旨不变．（４）合理分流．（三）实现后勤管理科学化．后勤管理科学化与后勤服务社会化有同等重要地位．后勤管理科学化，实质是现代科学技术转化为后勤生产力和管理效率．１．后勤管理科学化的作用．（１）后勤管理科学化是后期服务科学化的必要条件．（２）后勤管理科学化是后勤事业发展的重要保证．（３）后勤管理科学化是后期劳动市场化的重要保障．２．后勤管理科学化的要求．科学化管理涉及管理观念．管理体制．管理方式和管理人员等诸多方面，是一个系统性管理革新过程．这一过程的展开，应符合以下要求：（１）按客观规律办事．（２）总结与借鉴．（３）提高后勤管理队伍的素质．要实现后勤管理科学化，必须从提高人的素质着手．首先，应提高管理干部的素质．其次，应加强后勤工人的素质培训，彻底去除＂后勤人员无技术＂的观含树立以科学技术创优质服务，以优质服务参与市场竞争的新观念．后勤管理体制改革正处于重点突破，全面推进的新阶段，也就是进一步分离管理职能与服务职能．建立社会化服务体系的重要阶段．加强坚后勤管理体制及其改革者的研究，对于包括后勤体制在内的行政体制．包括后勤服务的第三产业的发展，都有重要意义．
第十七章 行政改革和发展
99. 行政改革的基本含义和必须性．一．基本含义．行政改革是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革．它包括行政责权的划分．行政职能．行政组织．人事制度．领导制度．行政方式和行政运行机制等方面的改革．行政改革是行政主体适应社会政治．经济．文化环境的变迁而进行的自我调整．变革过程．就改芏的基本类型看，行政改革有＂调适型＂．＂转轨型＂和＂发展型＂改革三种．就改革的基本方式看，有＂突变式＂和＂渐进式＂两种．二．行政改革的必然性．（一）行政改革是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求．（二）行政改革是促进社会经济发展和加强政府自身管理的需要．（三）行政改革是适应当代科技发展．实现行政管理科学化和现代化的需要．
100. 当代西方国家行政改革的基本趋势．（一）优化政府职能．当代西方行政改革的一个基本趋势，是缩小政府行政管理的范围，分散．转移政府专业管理职能和部分公共服务职能，同时，强化政府宏观调控和综合协调功能．优化政府职能，普遍采取如下改革措施：１．国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营．２．公共服务市场化，将公共服务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理．３．政府业务合同化，把政府主管的部分业务推向市场，由政府与企业签订合同，以保证其业务目标的实现．西方各国政府在缩小其管理范围的同时也十注意加强政府的宏观调控和综合协调功能．各国政府普遍重视计划手段与经济手段．法律手段的综合运用．一方面通过制定指导性的经济计划，对国民经济发展前景作出预测，向经济和社会组织提供政府经济政策和市场发展前景的综合信息，制定保持市场正常运行的规则．另一方面，通过预算调控．货币金融调控．物价调控等经济手段以及法律手段对市场进行调控，以保证市场的正常运行和竞争的公正性．合法性．此外，各国政府普遍加强宏观调控和综合协调部门，建立和完善综合协调的机制．（二）重组政府机构．随着社会发展和国家干预的加强，传统科层组织制度产生机构庞大．效率低下和行为形式化等弊端．因此，改革传统科层组织制度，建立精干．合理．高效的政府成了当今各国政府改革的重要目标．（三）改革公务员制度．１．精简人员，加强公务员定员管理．２．放松规制，实行柔化管理．（四）改革社会福利制度，完善社会政策．（五）促进第三部门发展，培育社会治理的多元主体．（六）重视公共危机管理，建立有预见性的政府．１．构建首长负责制的应急中枢指挥系统．２．制定完备的法律法规和应急预案及计划安排．３．重视新闻媒体的积极介入．４．开展公共危机教育，培育理性的国民危机意识．（七）精简程序，改过管理方式．（八）改进中央与地方的关系．调整中央与地方的关系，扩大地方政府权力，是当代行政改革的趋势之一．在当代西方各国的分权与放权的改革中，各国政府都坚持财权集中．事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地方政府的积极性．同时，都不同程度上强化中央政府对地方政府的严格有效的监督，加强中央宏观调控．
101. 当代西方国家行政改革的主要特点．（一）坚持有计划．渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展．（二）坚持依法改革，重视配套立法．（三）注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益．（四）组织精干．高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用．（五）强化监督，形成立体的政府绩效评估机制．
102. 当代中国行政改革的进程．（一）1954年的改革．1954年，首届全国人民代表大会召开，制定我国第一部社会主义宪法，并在此基础上对政务院进行较大改革．（二）．1958~1959年的改革．1958年，中央开始对管理体制进行改革，至1959年底，形成了第二次较大的国家行政改革．这是建国后关于国家行政管理体制分权的第一次尝试．（三）1965年的改革,1965年底，形成了中央政府机构设置的第二次高峰．＂文化大革命＂十年动乱期间，国务院受到严重破坏，行政管理工作几乎瘫痪．这是极不正常的＂变革＂．粉碎四人帮后，从1977年开始，国务院很快恢复了部门管理体制，至1981年，达到建国以来机构设置的高峰．在这种背景下，党和政府作出重大决策，下决心进行新一轮改革．（四）1982年的改革．这次改革是在党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的行政改革．这一阶段的改革为经济体制的全面改革铺平道路，为此后的行政改革积累了经验，奠定了基础．但由于这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的，因而未能从根本上解决机构林立．职能重叠．人浮于事．效率低下的弊端．（五）1988年的改革．与1982年相比，这次改革提出以转变政府职能为关键，要求政企分开的原则进行改革．这一阶段的改革为社会主义市场经济体制的确立创造了条件．当然，改革毕竟是按经济模式要求进行的，因而难免带有一定的局限性，政府职能转变未达到预期结果．（六）1993年的改革．这是探索建立与市场经济体制相配套的行政体制的新阶段．这一阶段的改革由侧重下放权力转向制度创新，由改革旧体制转向建立新体制．由于历史条件制约和宏观环境限制，政府行政体制存在诸多问题仍未得到根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾仍十分突出，因此，改革必须继续向广度和深度全面推进．（七）1998年的改革．这是历次改革中力度最大．机构变化和人员调整最大的一次．据党的十五大精神，改革的目标是：建立办事高效．运转协调．行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制．（八）2003年以来的改革．2003年3月十届全国人大一次会议通过新一轮国务院机构改革方案，启动改革开放以来的第五次行政改革．本次改革目的在于解决行政管理体制中的突出矛盾问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障．党的十七大报告进一步强调加快行政管理体制改革，建设服务型政府．可以预见，新一轮的改革将在＂大部制改革＂，建设服务政府．责任政府．效能政府．法治政府方面全方位铺开．
103. 中国行政改革的经验及展望．（一）中国行政改革的经验．行政改革是复杂巨大的系统工程，涉及社会生活的方方面面．为保证行政改革顺利进行，我国在推进行政改革中的基本做法和经验是：１．立足中国国情，坚持因地制宜．区别对待．２．坚持以发展经济为中心，与经济体制改革相配套．３树立和落实科学发展观，正确处理改革．发展和稳定的辩证关系．４．广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传统的行政精华．５．坚持分步实施．逐步到位的渐进改革方式．（二）中国行政改革展望．１．建设服务型政府．（１）强化管理和公共服务职能．（２）树立以人为本的理念，培育公务员服务意识．（３）深化行政审批制度改革．２．建设责任政府．（１）建立以行政首长为重点的行政问责制度．（２）建立绩效评估制度．３．建设效能政府．（１）提高政府行政效能．（２）增强政府执行力和公信力．４．建设法治政府．（１）加强政府立法．（２）加强行政执法及检查．
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