绪论
一、 公共行政概述
（一） 公共行政的含义
1、现代意义上的公共行政，西方学者从以下三个角度考虑：
⑴从政府的组织结构考察：
▲ 小政府观：公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；
▲ 大政府观：公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动；
⑵从政治与行政的关系角度来加以考察：
▲ “政治是政策的制定，行政是政策的执行”——古德诺
⑶从管理角度来加以考察：
▲ 公共行政被定义为一种协调众人力量以达到共同目标的活动；
▲ 古立克POSDCORB七功能说；
▲ H•西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”；
2、本书观点：
公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面含义：
▲ 把公共行政看做是一种活动，这一活动主体是国家行政机构，不将立法、司法机构列入此类；
▲ 这一活动的客体是社会公共事务；
▲ 作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的（“有效”包含有效性和效率两种含义）
（二） 公共行政的产生及其功能
1、 现代公共行政产生首先是与民族国家的建立和大工业革命联系在一起的。民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本框架，这表现在：
▲ 在国家体制上，确立了三权分立和制衡的原则；
▲ 在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录取的方式来选拔官员的制度，以及政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩至上的管理制度；
▲ 工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件；
▲ 现代公共行政的产生同时又是与一种现代公共行政精神的培育联系在一起的。体现在三个方面：
☜主权在民思想； ☜法治精神； ☜效率概念；
2、 公共行政在社会公共事务管理中履行的功能：
▲ 管制功能；▲服务功能；▲维护功能；▲扶助功能
3、 时代的变化导致行使上述功能的方式开始发生改变：
▲ 从消极的运作走向积极的运作； ▲从直接的运作走向间接的运作；
▲ 从集权的运作走向分权的运作；
(三)公共行政的原则
1、法治原则；2、服务原则；3、效率原则；4、责任原则
二、 公共行政的理论与实践
（一） 西方的公共行政理论与实践
1、 开端：1887年威尔逊发表《行政学研究》；1926年罗纳德怀特撰写《行政学导论》和1927年威洛比撰写《公共行政原理》
2、 西方公共行政理论演变：
▲ 古典学派（20世纪初至30年代鼎盛时期，70年代有过复兴）：
⑴其研究的出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能
⑵代表人物：
☻程序学派创始人——法约尔：管理职能说、管理的五大功能、管理14项原则、“法约尔跳板”；
☻韦伯：官僚制理论：
以理性权威为特征的官僚组织的特征在韦伯看来表现了它与工业社会相吻合的组织特征，这一特征表现在：
1.层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；
2.在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；
3.各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；
4.行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；
5.每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；
6.人员的选拔通过公开竞争考试进行；
7.每一职位都必须规定明确的职责范围；
8.职位从不属私人所有
☻泰勒：科学管理理论内容：
1.劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；
2.工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法作；
3.建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度；
4.管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制；
5.劳资双方合作，将劳资双方的注意力从现有利益的分配上转移到扩大现有利益；
⑶古立克和厄威克合作的《行政学散论》中归纳了古典学派的基本原理：
1.通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分的适应结构，结构是监督和控制整个程序的基本工具；
2.组织应当根据四个基本标准来建设，组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方；
3.命令统一或有一个上司指挥；
4.权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出一个标准和检查这一标准的执行情况；
5.较小的控制幅度
6.系统的计划是组织必须具备的一个功能
▲ 行为学派
⑴20世纪20年代末到30年代初，霍桑试验引出了“社会人”的概念；
40年代，马斯洛的“需要层次论”；
60年代，麦格雷戈的X理论和Y理论；
赫茨伯格的“双因素理论”：
赫茨伯格把影响人的行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因素也称为“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。激励因素也称为“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、受到承认、工作责任和工作能力的提高。该理论认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到激励的因素与产生不满意感的因素是彼此对立、各不相同的。同时，这两种感受也不是互相对立的，即工作满意感的对立面是没有工作满意感，而不是工作不满意感。
▲ 决策学派
（1）20世纪40年代西蒙《行政行为：行政组织中决策程序的研究》开创了对决策的研究；
林德布罗姆的“渐进决策理论”；
埃佐尼的综视模式（混合扫描模式）；
▲ 系统学派
（1）切斯特巴纳德是第一个把组织看做是社会系统的理论家；
1.他认为组织包含三个要素：协作的意愿；共同的目标；信息联系；
2.结构性概念：个人、协作体系、正式组织、复合正式组织、非正式组织；
3.动态概念：自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡；
4.均衡理论：
（2）20世纪六七十年代，系统学派引出两大理论：生态理论（里格斯）和权变理论（卡斯特、菲德勒）
▲ 经济学家的贡献
1．20世纪80-90年代，公共选择理论和新制度经济理论
2．公共选择理论认为：
一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转；
3．新制度经济学
新制度经济学的四大部分，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新的理论，同样为分析政府和行政问题提供了一种颇有价值的分析框架。
4.新公共管理运动特征：
（1） 偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向；
（2） 以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性；
（3） 引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就；
（4） 政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。政府功能的减少成为一种趋势；
（5） 把公众视为公共管理机构的顾客，向客户做出承诺，确立服务标准；
（6） 在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情；
（7） 在公共部门中引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。
5.新公共服务理论：
（1） 政府应该服务于公民而不是顾客；
（2） 政府应该追求公共利益；
（3） 重视公民权应该胜过企业家精神；
（4） 思考要有战略性，行动要有民主性；
（5） 强调责任的重要性；
（6） 服务而不是划桨；
（7） 重视人而不是重视生产率
（二） 转型时期中国的公共行政
1、 计划经济体制向市场经济体制导致的变化：
▲ 政府与人民关系的变化； ▲政府职能和角色的变化；
▲随着社会利益的分化，政府开始关注自身的利益； ▲政府观念的变化；
2、转型时期中国公共行政需要处理的问题：
▲政府定位问题；▲政府官员问题；▲制度建设和创新问题；
▲依法行政问题；▲观念更新问题
（三） 知识经济社会与公共行政
1、 知识经济社会给公共管理带来的变化：
▲ 从等级行政向网络行政的发展；
▲ 从精英行政向大众行政的发展；
▲ 从官僚式行政向企业式行政的发展；
三、 公共行政学研究
（一） 研究的对象与范围
1、 公共行政是国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动，则公共行政学研究对象为这一活动的规律。这一活动因素是人、结构和过程。
（1）人，指的是国家行政机关的行政人员（通常称为公务员），也就是进行这一行政活动的主体；
（2）结构，是行政活动所赖以进行的形式。行政体制和组织结构的设计和再设计构成了行政学研究中组织理论的主要内容；
（3）过程，表现为活动的动态层面，它通常是由行政活动的功能构成的；
（二） 研究的方法及研究的意义
1、 方法：
▲ 规范方法；▲经验方法；▲案例方法；▲比较方法
2、 意义：
▲ 公共行政研究旨在从行政活动中寻找规律，这些规律可以在不同程度上为行政活动提供指导，这可称之为这一研究的理论意义和学术意义；
▲ 公共行政学研究尤其对处在转型时期的中国公共行政可作出较多的贡献；
▲ 行政学研究对于培养政府公务员，提高其行政管理的水平又是很多意义的
（三） 研究的趋向
1、 研究方法的七大变化；
2、 中国未来的研究趋势：
▲ 分析西方行政理论，使之本土化的趋向；
▲ 公共行政研究技术化和专门化的趋向；
▲ 公共行政研究的国家合作化趋向
第一章 行政组织
一、 行政组织概述
（一） 行政组织的含义
1.行政组织理论主要流派：
（1）古典组织理论是从静态结构角度研究组织的，认为组织是由许多不同的部分所共同构成的完整统一体；
（2）行为科学理论从动态行为，即从组织成员心理及交互行为的角度来研究组织的；
（3）系统权变理论是从整体角度研究组织的。强调应用系统论的范畴、原理和方法，全面分析和研究组织的管理活动、内部结构、成员的相互作用以及情感与外部环境的关系，建立起系统模型，更精确地对组织进行分析。权变学派认为，组织不仅有静态的结构、动态的行为，还是一个有机的生长体。
2.本书观点：
（1）综上，组织实际上是一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。
（2）行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。
3.行政组织的含义表现在两个方面：
▲ 行政组织的结构与体制； ▲行政组织的运行机制
4.行政组织的四大要素：
▲ 物质要素；▲精神要素；▲环境要素；▲目的要素
（二） 行政组织的目标
1、 组织管理效果=目标方向×工作效率；
2、 组织目标的作用主要有：
（1）为组织的运作指明方向，是组织有效运作的前提；
（2）为组织成员的考核提供主要依据；
（3）对组织成员有激励和鞭策作用；
（4）为组织成员自我引导，确立标准；
（5）激发成员的合作意识，增进组织的协调；
（6）为组织选择和运用人、财、物力等资源提供依据
3、 目标确立需遵循的原则
▲目标要明确；
▲目标要统一；
▲目标要以社会责任为基础；
▲目标的范围要适中
▲目标的设计要有层次性；
▲组织的性质不同，目标设计也不同；
▲目标设计要吸收全体成员参加
4、目标管理
（1）1954年，德鲁克在《管理实践》中首次提出；
（2）目标管理的概念（德鲁克）：
目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方式。通常指一个组织的上下级管理者共同确定组织目标，或将组织的目的和任务转化为组织目标，将这些目标分解到每一个管理者的责任范围之内，并利用这些目标知道组织活动和评价每一个管理者的贡献。
（3）本书对目标管理的总结：
目标管理是以人为中心的管理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协作与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性
（4）目标管理的局限性
1）目标管理有时会使领导人过分为达成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式的片面性；
2）人们大多重视定量化、具体化目标，而容易忽视定性的、不明显的目标；
5、方针管理
（1）方针管理的定义：方针=目标值+措施；
（2）方针管理是以质量（产品和工作）为核心经营管理，它要求对企业方针进行全面展开和管理，不仅要层层展开目标值，还需要层层落实措施；
（3）方针管理的实施步骤：
第一，决定方针与策略；
第二，选定实施目标项目、目标值和交货期限；
第三，把各项实施项目按年度（季度、月度）详细展开成工作细目；
第四，评价各实施项目及其展开细目的重要性，最后确定实施内容；
第五，把实施项目的展开细目按时间顺序排列；
第六，决定月度实施项目；
第七，按照月度进行评价；
第八，领导诊断；
第九，进行年末综合评价；
（4）方针管理评价：
它是目标管理的最新发展，它吸取了目标管理的有点，同时又将目标管理推进了一大步，它使目标值层层细化展开，并辅以措施加以落实，通过评价、诊断、综合等方法，从而将企业组织方针牢固确立起来；
（三） 行政组织的设计原则
1、不同理论学者的不同看法
（1）古典理论学者——组织结构设计原则
1）台湾学者张金鉴的观点：
◆完整统一原则；
◆协调一致原则；
◆指挥顺畅原则；
◆管理经济原则；
（2）行为学者从组织内部成员关系提出了组织设计原则
1）巴纳德“三点原则”：
第一，组织的权力应当建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级顺从的条件下才能生效；
第二，组织与其职能必须保持平衡关系；
第三，在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用；
2）西蒙：强调组织机构的建立必须同决策过程联系起来考虑，不能只遵循部门化原则；组织设计要重视部门之间横向交往与联系；
3）梅奥：组织建立不能仅注重法定权力机构，还应重视人际关系群；
4）行为学者的组织设计从结构硬件走向了对内部人际关系、信息沟通等组织软件的思考，使组织原则更加丰富起来；
（3）权变理论
1）吉伯森提出了权变组织设计的六项因素：
第一，有效的组织结构的设计，要以组织形态的有效性为准则，看官僚组织形态和弹性组织形态哪一种对整个组织更为有效；
第二，充分了解输入次级环境、技术次级环境和知识次级环境的情况，注意它们对组织内各个部门产生的影响；
第三，分析四个次级环境之间的关系，寻找最具有支配作用的次级环境；
第四，分析四个次级环境各自的变动率、稳定性、反馈周期等具体特征，加以比较和判断；
第五，依据环境情况，为组织内各部门选定与环境相适应的组织形态；
第六，确立协调方式，协调方式要与各组织部门的具体情况相适应；
（4）我国政府组织设计实践中形成的原则：
1）需要原则；2）精简原则；3）统一原则；4）服务原则；5）法制原则
（5）本书观点：
1）命令统一原则；2）精简精干原则；3）效率原则；4）分工协作原则；
5）权责一致原则；6）幅度适中原则；7）权变原则；8）法制原则；
（四）行政组织的类型
1、中枢机关
是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心；
2、职能机关
在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关；
3、辅助机关
为了中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关；
4、幕僚机关
通常指由具有权威的专家学者和富有经验的资深官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关；
5、派出机关
是一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关
二、 静态的行政组织
（一）行政组织的结构
1、行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型；
1）行政组织的纵向结构：
◆又称组织的层级化。指的是行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式；
纵向结构具体表现为：一是不同层次的行政机关上下级的主从关系；二是同一行政机关内设置的各行政组织之间的上下级关系；
◆行政层次与行政幅度
行政层次指的是行政组织中的层级数目；一般分为高、中、低、基层；
行政幅度指的是一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目；
2）行政组织的横向结构：
◆又称行政组织的部门化。是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式；
◆可按不同的标准对横向结构进行划分：
1.按地域划分；2.按管理职能划分；3.按管理程序划分；
◆行政组织的部门化是层级化的基础，有利于整体分工与协作，突出管理专业化、程序化特征，有利于行政效率的提高。但部门林立、机构臃肿也会带来一定的问题，须加以重视；
3）行政组织机构改革呈现的新趋势：
◆扁平化：就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构；
◆团队化：就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化是让组织成员打破原有部门界限，绕过原来中间管理层次，直接面对顾客和组织总体目标，以群体和协作的优势，赢得组织的高效率；
注意：扁平化和团队化只是消除了传统层级制结构过度发展带来的弊端。它们只具有纠错功能而不具备替代功能；
（二）行政组织的体制
行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。行政组织体制主要有以下几种形式：
1、首长制与委员会制——依行政决策和担负行政责任的人数多少来划分；
2、集权制与分权制——依行政组织上下级职权的大小来划分的；
3、完整制与分离制——依同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分；
4、层级制与职能制——依行政组织内部各机构功能与性质来划分的；
5、矩阵组织体制与立体多维组织体制：
1）矩阵组织体制又称项目组织体制或专案组织体制。它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作体制。它是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统；
2）立体多维组织体制是在矩阵组织结构基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。目前在跨国公司和巨型公司中广泛应用。它指的是一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，更以发挥效率；
（注意上述各种结构体制的优缺点P41-45）
§其全部组织结构分为三维：
▲按产品划分的事业部，是产品利润中心；
▲按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；
▲按地区划分的管理机构，是地区利润中心；
§在立体多维组织体制中，事业部主管不能单独作出决定，而是由事业部主管、专业参谋部门和地区部门的代表共同组成产品事业委员会，对各类产品的产销进行领导。这样，通过协调三个部门，它有助于及时互通情况，集思广益，共同决策；
三、 动态的行政组织
（一）行政组织的气候
1、组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛；
2、组织成员行为受组织环境以及由主观环境塑造的主观心理因素的影响和支配。一方面，组织气候是组织成员在与组织环境的交互作用中构成的；从另一方面来说，组织气候也可以认为是组织成员的个性、认知、目标和组织目标的融合一致的一种变化过程；
（注意学者们对组织气候衡量尺度的研究P46-47）
（二）行政组织的冲突
1、现代组织理论认为，所谓冲突，是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于在利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为；
2、冲突一般包括四个要素：
1）敌对者；2）斗争；3）目标或利益；4）交互行为；
3、组织冲突具有必然性，具体表现在：
1）个人差异的影响；
2）专业分工的影响；
3）非正式组织的影响；
4、组织冲突的三种类型：
1）组织中的个人冲突；
个人冲突又分为两种，个人角色冲突和个人之间的冲突。所谓角色冲突是指组织中个人扮演的角色，不能符合他人预期的要求或社会的行为标准时，就会产生角色偏差，心理学者称之为角色冲突，通常情况下，当角色不一致，或是一种角色有数种期待时，都会产生角色冲突；
个人之间的冲突引发因素有六种；
2）组织中个人与团体之间的冲突：主要表现为个人目标与团体目标之间的冲突；
西蒙与马奇合著的《组织》一书中，提出衡量个人目标与组织目标一致的基本假设：
♠对组织的特权认知愈大，个人认同组织的倾向就越强，反之亦然；
♠组织中成员对目标共享认识的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
♠组织中个人与个人之间交互活动的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
♠组织中个人需要获得满足愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
♠组织中个人之间的竞争程度愈少，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
3）组织中团体之间的冲突：
◆卢桑斯认为，组织中团体之间的冲突一般有四种情况：
组织不同层级间的冲突； 不同职能之间的冲突；
指挥系统与参谋系统间的冲突； 正式组织与非正式组织间的冲突；
◆形成上述冲突的原因：
◆解决冲突的办法（劳伦斯）：
面对问题或解决问题； 润滑双方分歧； 强制执行；
（三）行政组织的发展
1、从组织发展的目的看：
组织发展是为了增进组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的活动；
2、从组织发展的内容看：
组织不仅与外在环境有互动关系，同时它的内部也包含着若干个次级系统。它们是组织发展所要维持或更新的主要对象；
3、从组织发展的方法看：
组织发展是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式；
4、 组织发展包括三个层面：
1）发展个人；2）发展团体；3）发展组织；
注意赫茨伯格的双因素理论在发展个人，实现自我完善方面提出的六点要求；
5、组织发展存在的弱点：
1）组织发展过分强调组织的弹性结构，有些组织如政府机构的特点并不特别适合弹性运作的条件；如果完全引入弹性结构，会造成政令不通，产生混乱的结果；
2）组织发展也存在心理假设方面的难题；如“参与者都承担义务”，事实上，参与者往往并不承担组织任务；
四、非正式组织
（一）非正式组织中的含义与成因
1、首次提出非正式组织理论的是C•巴纳德。在《经理的职能》一书中，他指出：“非正式组织就是在正式组织中，由于个人之间的相互接触、交互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。”
2、根据国内外学者的定义，非正式组织可以概括为：“非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。
3、非正式组织形成的有关因素：
1）个人经历因素； 2）个人兴趣因素； 3）个人价值观念因素
4）社交因素； 5）共同利害因素
（二）非正式组织的特征与类型
1、特征：
1）顺乎自然：
2）内聚性：
3）社会距离感消失：
4）不稳定性：
5）领袖人物作用较大：
2、非正式组织的分类
1）按成员构成分类，分为垂直型、水平型、混合型三类；
2）按非正式组织的性质分，分为积极型、中间型、消极型三类；
3）按非正式组织的稳定性分，可分为较稳定型、短暂型、游离型；
（三）非正式组织的结构与功能
1、非正式组织结构是非正式组织成员之间沟通形式的相互关系模式。有环状结构、伞状结构、链状结构、复合结构四种类型；
2、功能
1）正功能：
1．可以调节、弥补正式组织的不足；
2．可以加强组织内部的意见沟通，使成员更快速地了解组织各种措施的意图；
3．可以有助于成员内部凝聚力的增强，起到统一成员行为，安定组织的作用；
4．可以使成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，是组织保持和谐一致；
5．有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为；
6．可以给组织成员以社会满足感；
7．可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展；
2）负功能
1．反对变革；
2．任务冲突；
3．传播谣言；
4．顺应控制；
五、学习型组织
（一）学习型组织的特征
1、彼得•圣吉针对组织学习和学习型组织的构建提出了著名的“五项修炼”模型：
1）自我超越：能够不断理清个人的真实愿望，集中精力，培养耐心，实现自我超越；
2）改善心智模式：心智模式是看待旧事物的特定的思维定式，在知识经济时代，这会影响对待事物的观点；
3）建立共同愿景：就是组织中人们所共同持有的意象或愿望，简单地说，就是我们想要创造什么；
4）团队学习：是发展成员整体搭配与实现共同目标能力的过程；
5）系统思考：要求人们用系统的观点对待组织的发展；
2、以此模型为出发点，学习型组织具有五个特征：
1）有一个人人赞同的共同构想；
2）在工作中抛弃旧的思维方式和常规程序；
3）作为相互关系系统的一部分，成员对所有的组织过程、活动、功能和环境的相互作用进行思考；
4）人们之间坦率地相互沟通；
5）人们抛弃个人利益和部门利益，为实现组织的共同构想一起工作；
3、学习型组织的定义：
所谓学习型组织，就是充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成一种弥漫于群体与组织的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高；
4、学习型组织要具备的要素：
1）组织成员拥有一个共享的组织愿景，它是组织中所有成员的共同理想。他能使不同个性的人凝聚在一起；
2）组织由多个创造性个体组成；
3）善于不断学习，这是学习型组织的本质特征；
4）“地方为主”的扁平式结构；
5）自主管理；
6）组织的边界将被重新界定；
7）员工家庭与事业的平衡；
8）领导者的新角色；
（二）学习型政府
1、学习型政府的特征：
1）注重政府的责任和共同愿景；
2）改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式；
3）政府与社会之间的合作与交流；
4）改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制；
5）政府管理的民主参与；
6）政府的绩效管理；
7）以创新作为政府的整体行为的标准；
第二章 行政领导
一、 行政领导概述
（一）行政领导的含义
1、领导的含义
1）西方学术界至少是从四个不同的角度去界定领导这一概念的：
第一，领导者中心说，即领导就是领导者依靠由权力和人格所构成的影响力，去指导下属实现符合领导者意图和追求的目标；
第二，互动说，即任何领导活动都是在领导者和被领导者之间的互动过程中共同实现符合他们双方追求的目标；
第三，结构说，即领导是在一定组织结构或人际关系结构中展开的一种特殊活动；
第四，目标说，即领导活动的焦点在于实现一个符合群体需要的公共目标；
2）本书观点：领导就是领导者在特定的结构中依靠其综合影响力的运用与扩展，通过示范、说服、命令等途径，动员下属实现群体目标的过程。
3）关于职位领导（headship）和艺术领导或凝聚性领导（leadership）：
第一，职位领导的维持是凭借组织体系，而艺术领导的维持是凭借群体成员的自发认同和对群体过程的奉献；
第二，对于职位领导而言，目标是由职位领导者集团（head persons）按照自身的利益需求决定的；对于艺术领导而言，目标是在群体成员参与的基础上共同选择出来的；
第三，职位领导在实现既定目标的过程中没有情感的分享和行动的联结，而艺术领导则是在充分开发和运用情感资源的基础上，通过领导者和群体成员的互动得以实现目标；
第四，对于职位领导而言，在职位领导者和群体成员之间存在一道巨大的鸿沟，职位领导者的目的就是通过组织体系中的强制性来维持这一社会距离。相反，对于艺术领导而言，领导者与群体成员是一体的和互动的；
第五，对于职位领导而言，职位领导者的权威是从群体之外且凌驾于群体之上的权力那里获取的，职位领导者的这一权威并不能得到下属的响应和支持，人们接受他的强制性支配，根源在于遭受惩罚的痛苦而不是获取收益的期望；而艺术领导者的权威来自组织成员的自发承认，人们接受他的领导根源于他们对领导者自身价值的认可及其需求的满足；
2、行政领导的含义
1）从不同的角度理解行政领导，产生不同的看法：
第一，从权力运用、规章制度的执行、与正式组织结构相吻合的角度去观察行政领导。持这种观点的人认为，行政领导就是通过命令、指挥，使整个组织活动达到其目标的行为过程；
第二，从人际关系、感情因素的角度去观察行政领导，认为，行政领导是对组织内群体或成员施加影响的活动过程，是一门促使下级满怀信心地完成其任务的艺术，是一种说服他人热心于一定目标的努力；
第三，从行政组织所处的环境这一角度去观察行政领导。认为，行政领导是如何使行政组织有效地适应外在环境以维持存续和发展的一项活动；
2）本书观点：行政领导就是通过指挥和说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织某种目标的活动过程；而致力于这一过程的人，就是领导者。这样，行政领导就被理解为一个动态的过程，它是领导者、被领导者、环境相互作用和相互结合以实现群体目标的过程；
3、行政领导活动的要素：
1）四要素：领导者、被领导者、群体目标、客观环境；
2）行政领导实际上包含的四个方面的规定性：P74；
4、行政领导活动的基本关系：
1）行政活动的基本关系包括两个方面：
一是领导者与被领导者之间的关系；二是领导者的主观指导与客观环境之间的关系。这是由行政领导活动自身的特殊性所决定的；
费德勒“情景控制”（situational control）
5、行政领导者的产生与特征：
1）产生：
A、伟人论阶段；B、行为论阶段；C、权变论阶段（费德勒“权变资源理论）
2）决定一个人成为优秀的领导者的因素：
A、经过自身修炼而具有的气质，经过学习所建立起来的完整的知识结构，以及通过实践和模仿所积累起来的经验，是决定一个人成为领导者的首要因素；
B、敢于承担责任和敢于开拓是一个人成为领导者的又一决定性因素；
C、具有较强的组织和协调能力是一个人成为领导者的必不可少的条件
6、行政领导者的失败
1）体制的失败；
2）能力的失败；
3）性格的失败；
4）人生的失败；
（二）行政领导的独特性
1、等级性；
2、权威性；
3、综合性；
4、服务性；
二、 行政领导的结构与过程
（一）行政领导的结构
1、正式结构，即科层结构：
1）科层制的特点：
A、有正式规章；B、由明确分工；C、权力分层；D、按正式规则发生公务关系；
E、任职资格要通过考核和任命；
2）科层制的作用：
A、科层机构为现代组织提供了现代权威；
B、科层制中权威的承载者一般是通过对现代只是的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的；
C、科层制为组织内部提供了制度化的权力——衣物体系和防范越轨的制度化规范；
2、非正式结构
1）非正式结构的地位：
第一，对于正式领导者来说，其领导活动并不是仅仅依赖正式组织就能实现的；
第二，发生在一个组织内的领导活动，也并不是由正式领导者完成的；
2）正式领导者和非正式领导者之间的区别：
第一，正式领导者拥有组织结构中的正式职位、权力和地位，其重要功能表现为领导达成组织的目标。他通常按照组织给予他的权力、按照正式的沟通路线、按照严格的规章制度进行活动；而非正式领导者不拥有正式的职位、权力和地位。他的领导者地位主要是因他具有某方面的才能而取得的，非正式领导总是按人们的需要进行活动，以满足人们的感情为其宗旨；
第二，正式组织中的领导职位并不因某一领导者的去职而消失，这一职位可由他人填补；而在非正式结构中，非正式领导者的离去很可能导致整个非正式组织的解体;
3) 正式领导者和非正式领导者之间的相同之处：
二者对组织内成员都具有影响力；
4）成功的领导者需要注意的：
A、一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身；
B、注意协调同非正式领导者的关系，注意使他们的作用有助于组织目标的完成；
C、改善正式领导，消除潜伏在等级体制中的对抗性因素；
D、在必要情况下，对那些妨碍组织目标达成的非正式领导者加以取代，从而促成整个非正式组织的瓦解，或改变非正式组织的影响，使其向有利于组织目标的方向转化；
（二）行政领导的过程
1、科学化过程
1）所谓科学化过程，就是指行政领导在其计划制订、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，使领导活动在一种规范的状态中展开；
2）行政领导活动的科学化过程体现为两个方面：
A、领导者进行决策和制订计划必须按照科学的原则进行；
B、领导者对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系中才能确保组织目标的顺利实现；
2、艺术化过程
1）所谓艺术化过程，就是指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智；以激励为核心的领导过程就具有明显的艺术化特征
2）艺术化过程的三个方面：
A、权力运用和权威接受的艺术；
B、授权的艺术；
C、用人的艺术；
（关于产权激励，可参见【美】路易斯•凯尔萨、帕特里西亚•凯尔萨：《民主与经济力量——通过双因素经济展开雇员持股计划革命》）
三、 行政领导的方式
（一）行政领导的方式
1、首长负责制和合议制
1）首长负责制指最高决策权掌握在一人手中，而合议制则是由两人或两人以上掌握；
2）行政首长具有的特点：
A、全局性。即具有提出战略思想的能力；
B、超前性。即具有能够预测本系统所潜伏的危机、面临的挑战以及确立未来发展优势的能力；
C、超脱性。即从根本上、宏观上把握行政领导活动的过程，不局限于某一群体或派系之中，对那些组织起来的群体以及没有组织起来的人员的需求，都能统筹兼顾；
3）领导集体要在一下四个方面成为资源组合得当的素质结构：
A、老中青相结合的年龄结构；
B、高水平的文化知识结构；
C、领导集体的全面能力结构；
D、协调互助的性格气质结构；
4）行政首长负责制和集体领导的关系：
第一，集体领导不能代替首长负责制；
第二，首长负责制是一种组织领导制度，而领导集体的分工负责只是一种运作方式。
2、任务取向的领导方式和人员取向的领导方式：
1）前者主要关心组织效率，重视组织设计，明确职责关系，确定工作目标和任务。它注重任务的完成，而不注重人的因素，忽视人的情绪和需要，使下属变成了机器；
后者表现为尊重下属意见，重视下属的感情和需要，强调相互信任的气氛
（二）行政首长的领导类型
1、独断型的领导行为模式；
2、放任型的领导行为模式；
3、民主型（也称参与型）的领导行为模式
（三）行政领导活动的内容
1、主要内容：
1）计划活动；2）组织活动；3）指挥活动；4）控制与监督活动；5）协调活动
2、领导者的协调只能主要体现为两个方面：
1）组织方面的协调，使与行政组织的目标有关的所有活动协调一致，以避免事权冲突，工作重复，造成无效活动；
2）人员方面的协调，以使个人的活动在组织的目标下高效率地进行，不至于造成人浮于事、权责部分和职责不明；
3、行政领导协调活动主要通过三种途径得以完成：
1）一是通过政策与目标达到组织活动的协调；
2）二是通过行政组织的层级结构获得协调；
3）三是通过正式沟通（与命令、指示、政策有关的沟通）和非正式的沟通（无任何强制力的感情沟通）获得协调；
第三章 行政决策
一、行政决策概述
（一）行政决策的含义
1、所谓决策，顾名思义，就是做决定。决策理论的创始人赫伯特•西蒙认为，所谓管理决策，就是根据一定的目标，研究各种达到目标所遇问题的解决方案，由决策者运用其智能、见识、经验以及判断力，权衡环境因素及相关条件，选择一种最佳的行动方案。简而言之，决策就是在两种或两种以上可能采取的行动或不行动的方案中作出选择的行为；
2、行政决策是政府的一种行政行为，因而它总是针对政府职能，具有公共事务以及公共权威性质的决策。行政决策具有一般管理决策的共性，同时还有不同于其他企事业管理决策的个性。集中的表现就是行政决策具有鲜明的政治性，具体表现为：
1）行政决策的主体只能是国家行驶行政权的行政组织及其个人。其各级国家行政机关及其人员的行政权，必须由国家宪法和有关法律规定；
2）行政决策的客体是整个国家和社会的公共事务；
3）行政决策的进行必须以法律为依据；
4）行政决策通过行政方式作用于社会，具有强制力；
5）行政决策者要承担政治和法律责任；
（二）行政决策的要素
1、五大要素
1）决策主体：即依据法定程序授予而拥有行政决策权的行政决策者；
2）决策客体：指中央和地方各级国家行政机关为履行其职能，依法处理的国家事务、社会事务和经济事务；
3）行政信息：指反映整个行政管理活动的各种资料、情报、数据、指令、密码、符号、文字、语言、讯号等的总称。行政信息是行政决策的基础，两者有着不可分的联系；
4）决策方法：决策在本质上是一个复杂的思维过程，行政决策的科学方法总是以思维方法的科学化为基础的。具体有以下几种科学方法：
◆整体性思维方式；
◆结构分析和研究方法；
◆层次性思维方式；
5）决策效果：任何决策都是为了实现一定的预期目的，任何决策也都会产生一定的或好或坏、或理想或不理想的效果，所以，效果是行政决策的要素之一。该要素引导决策的方向，并从一定意义上决定决策的方法，同时反映决策者的决策水平；
（三）行政决策的理论与模式
1、以切斯特•巴纳德为代表的社会系统学派
巴纳德首先指出：包括行政组织在内的社会各级组织都是一个协作系统，即由相互协作的各个人所组成的系统。参加协作的各个主体都具有一定的决策自由和功能，协作的基础是协作的意愿、共同的目标和信息联系，其中组织中经理人员的作用，只在于对协作的努力进行协调，以实现协作而实现组织的功能。巴纳德的协作系统理论为行政决策理论提供了基础；
2、以赫伯特•西蒙为代表的决策理论学派
西蒙认为：组织中人的协作有着共同的模式，协作的过程就是管理的过程，管理的过程就是决策的过程，因而组织就是由作为决策者的个人所组成的协作系统，决策贯穿于管理的全过程；
3、以提斯维尔为代表的行为主义政治学学派
提斯维尔等行为主义政治学家认为，权力是国家政治现象和政治行为的核心问题，所以应是政治学的主要对象。受此影响，有些学者认为，行政权力是国家基本权力之一，所以，行政权力应当是行政学研究的中心。而行使行政权力的活动过程就是积极的行政决策过程，行政决策是行政权力的最重要和最直接的体现形式；
4、美国学者查尔斯•林德布罗姆在50年代确立的渐进决策理论
该理论把政策制定过程看做是不断修改、调整以往政策的过程，而不像理性综合决策那样要求重新全面考虑政策方案；
该理论特点是：决策目标是逐渐明确的，在尚未确定清晰目标之前，先制定和实施一个初步的方案，在进一步探索中明确目标；决策方案的分析活动比较简化，评价的方案数量少和范围小；决策制定过程中注意协调和平衡各方利益以达成大多数人能共同接受的方案；
5、阿米泰•埃佐尼的混合扫描决策模式（也称综视决策模式）
这一模式试图把理性综合决策和渐进决策结合起来。它的决策过程首先确定一个较大的决策考虑的范围，在这里可能包括一些重要的决定，也可能包括一些不重要的决定，然后把主要力量集中于那些“重要的决定”上面。在备选方案的选择上面，集中注意似乎可能的和有希望的选择，可以创造性地选择决策方案；
6、经验型决策模式
它是决策者凭直觉判断和经验制定政策，主要依据的是决策者的智慧、知识、经验、胆略、逻辑思维能力等。
二、行政决策过程
（一）行政决策的过程
决策在西蒙看来可以由四种主要活动构成，即情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动。具体包括以下内容
1、确定决策目标,包括两个方面：
1)通过对整体环境的探查、研究，找出制定决策的理由；
2）在探查所积累材料的基础上，分析和辨明决策的条件，进而确立决策目标；
2、拟订备选方案——构成决策的基础
其特点是预测、创新、对比，其中创新是核心；
3、选定行动方案
1）一个方案的价值标准包括这一方案实施后的作用、效果、利益等。抉择价值标准的核心问题具有相对性、综合性和灵活性。相对性是指选定行动方案的折中性质；综合性是指抉择标准的全面性质；灵活性是指抉择标准的动态性质；
2）满足决策方案最优标准的条件有五个：
1.决策目标有数量指标；
2.穷尽所有的可能性方案；
3.每个方案的执行结果必须明了；
4.择优标准绝对明确；
5.决策不受时间条件限制；
4、决策过程反馈：
1）这是指在整个决策过程的确定目标、拟定方案和选择方案的不同阶段中，不断地通过信息反馈，对过去的抉择进行实践性评价和检验，尤其是对最后的抉择进行实践性评价和检验，验证决策的正确与否及其程度，及时修正决策方向或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误；
2）反馈通常表现为：
1.在最后抉择公布之后，实施之前的信息反馈；
2．最后抉择付诸实施之后的信息反馈；
（二）若干条件下的行政决策
1、不确定条件型行政决策
1）芝加哥大学的霍格夫教授提出预测判断的概念模型。该模型认为：预测判断与三个相互作用的因素密切相关：
第一，预测判断的环境；
第二，作预测判断的行政决策者；
第三，决策结果；
2）处理偏差问题的三个基本原则
1.可表达性原则及其偏差；
2．易获得性原则及其偏差；
3.锚定和调整法则及其偏差；
3）人们通常会根据自己的价值观采取不同的选择准则，如：
1．乐观准则；2.悲观准则3.折中准则4.等概率准则5.最小悔值准则；
2、复杂问题条件下的行政决策
1）面对复杂的行政问题，决策一般包括以下基本步骤：
1.分析并认清情景；
2.提出可供选择的决策方案；
3.把各种那个方案进行比较；
4.对风险进行评估；
5.选出最理想的选择方案；
2）复杂的行政决策由于遇到较多的困难，需要克服多种心理障碍。具体有：
1.强迫症：这是一种心理压力使决策者表现出与自己意志相反的行动，称之为强迫性反应；
2.后果焦虑症：有的行政决策者在作出某种决策时，心中充满了不愉快的感觉。他们害怕由于推测错误而作出了错误的决策，并倾向于曲解或美化一个不正确决策引起的后果；
3.无所事事症：有这种心理障碍的行政决策者不愿意采取任何行动，总是设法推诿。
3）对行政决策失误的补救：
1.再认识；2.再排序；3.再定位；4.再修订；5.再评估；
3、专家参与条件下的行政决策
1）并非所有的行政决策都需要专家参与，专家可参与的形式有以下几种：
1.参与行政决策，提高决策的科学性；
2.为决策者提供咨询服务，开阔决策者的视野和思路；
3.对不确定型和复杂的问题型行政决策进行“会诊”，找出问题的症结；
2）专家在决策中的作用存在的局限性：
1.专家专业知识的单一性与行政决策综合性的矛盾；
2.专家专业知识的技术性与行政决策的政治性的矛盾；
3.专家意见的多元性与行政决策唯一性的矛盾；
4.专家专业知识的滞后性与行政决策的时效性的矛盾；
5.专家品格的消极性与行政决策的公共性的矛盾；
（三）信息技术的运用
1、网络技术作为一种最新的高科技技术，一旦被纳入行政决策的支持系统，就必然要发挥出巨大的潜能，网络技术能保证行政决策信息的高质、多量，提高决策过程的透明度，缩小决策范围，强化决策执行的监督，有利于行政决策的科学化、民主化。主要表现为：
1）增强决策的理性选择；
2）优化行政决策过程；
3）收缩行政决策范围；
4）提高决策过程的透明度；
5）强化决策执行的监督力；
2、网络技术对行政决策产生的负面影响：
1）信息提供的过量会引起盲目决策；
2）信息系统的故障会阻滞决策过程；
3）网络技术的运用会促使决策集中；
在当前的行政运行机制中，上级对下级特别是中间层级有很强的信息传递依赖性，而下级凭借对信息传递通道的控制，依据个人利益进行选择性滤波，从而削弱了行政领导的决策权；
3、计算机辅助决策支持系统（computer aided decision support system，简称DSS）
1）DSS以管理学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段，辅助中、高层决策者的决策活动，是具有智能作用的人机计算机系统。DSS的研究始于20世纪70年代，美国MIT的M•S•斯科特和P•G•W•凯恩等人做了开创性的工作；
2）DSS的目标是提高决策的效益，此目标又可分为六个目标：
1.追求对半结构和非结构决策问题的支持；
2.为各层次的管理者提供决策支持，在需要时也可对整个管理层提供全面的支持；
3.支持相互依赖的决策和相互独立的决策；
4.支持决策过程的各个阶段；
5.支持各种各样的决策过程，而不只限于某一种或某几种；
6.容易为用户所使用；
3）DSS的主要任务：
1.分析和识别问题；
2.描述和表达决策问题以及决策知识；
3.形成候选的决策方案，包括目标、规则、方法和途径；
4.构造决策问题的求解模型；
5.建立评价决策问题的各种准则，如价值准则，科学准则等；
6.多方案、多目标、多准则情况下的比较和优化；
7．综合分析，包括把决策结果或方案分到特定的环境中所做的“情景分析”，决策结0或方案对实际问题可能产生的作用和影响的分析以及各种环境因素、变量对决策方案或结果影响程度的分析等；
4）DSS是一个由多种功能协调配合而成的、以支持整个决策过程为目标的集成系统，由对话、数据和模型等三个子系统组成，其中模型子系统使决策者能够提出和比较各种备选方案，从而对有关问题进行全面分析和做出决策……
5）DSS对行政决策的影响
（四）影响行政决策的因素
1、政治和法律因素；
2、决策对象的特性；
3、外部的压力；
4、信息的质量；
5、决策者素质；
6、以上列举的只是影响行政决策的基本因素，其他还有如：决策体制、决策手段、决策时机等。
三、行政决策的执行
（一）执行的基本原则
1、决策执行要有周密的计划；
2、行政决策的执行必须准确和迅速；
3、行政决策执行必须灵活和创新；
4、行政决策执行必须统筹兼顾；
5、行政决策执行要正面激励；
（二）执行的一般过程
1、行政决策执行的方案阐释；
2、行政决策执行的计划制定；
3、行政决策执行的组织落实；
4、行政决策执行的协调；
5、行政决策执行的控制；
6、行政决策执行的总结；
（三）执行绩效的评估
四、行政决策的趋势
（一）民主化趋势
行政决策民主化趋势表现在行政决策权的分权趋势，广泛的民主参与及专家参与等方面：
1、行政决策权的分散趋势，表现在两方面：
1）一方面，行政决策权的“下移”倾向；
2）另一方面，行政决策的主要负责人将原先独自享有的决策权交由行政下级行使，从而实际上增加了行政下级的决策权限；
2、专家参与行政决策的趋势；
3、行政决策的复合趋势
复合决策即团体决策。这是一种以行政负责人为核心的、包括专家和行政公务人员以及一定的社会行为主体在决策。
（二）综合化趋势
所谓综合化，是指行政决策时，由单目标向多目标转移的综合化趋势。理由如下：
1、这种趋势是个人决策向团体决策发展的必然结果；
2、这种趋势是单目标决策失灵的结果；
3、这种趋势是行政决策者为了达到更佳管理效能的结果；
4、这种趋势是行政机关为了适应竞争环境的必然结果；
（三）科学化趋势
具体表现：
1、定性与定量相结合的决策趋势；
2、短期决策与长期决策相结合的趋势；
（上面已经打印好）
第四章 行政沟通
一、行政沟通概述
（一）行政沟通的含义
1、 沟通含义的代表性观点：
1）纽曼和萨默尔：“沟通是指两人以上关于事实、观念、意见或情感的一种交流。”；
2）孔茨和唐奈尔：“沟通是组织活动结合的一种方法”；
3）丘特利普与森特：“沟通是使组织凝固的水泥”；
4）提特：“沟通是使各关系人对于共同问题心心相印”；
5）戴维斯：“沟通是人与人之间彼此传递信息和了解的过程”；
2、行政沟通
指行政组织中、单位与单位之间、工作人员之间，为了达成组织的目标，用语言、文字、图片、动作等交换有关问题之内心感受、观念、意见、事实与信息等，以期获得相互的了解并产生一致行为的过程。简言之，行政沟通就是开展行政工作所需要的信息传递和了解的过程；
3、沟通包含的五个要素：
1）发动者；2）沟通的路线或程序；3）沟通的程式；4）沟通的接受人；5）所期望的反应；
4、沟通的四个特征：
1）互动性；2）媒介性；3）期待性；4）目的性；
（二）行政沟通的理论基础
1、民主参与理论：
现代管理的民主参与理论的提出者（如巴纳德、西蒙等人）认为，组织是属于全体人员的，即使私人企业也不属于老板个人，所有员工均有平等的发言权，这是获得员工支持与合作的主要因素；
2、决策制定理论：
1）组织是一个提供合理决定的有机体，而合理决定所借助的手段就是沟通。
2）西蒙说明决策制定的三个主要活动：
第一，情报活动，即探究问题之所在与收集有关资料；
第二，设计活动，即基于情报活动的结果，再进一步研究问题，提出各种解决问题的可能方法以及方法中的各种细节；
第三，选择活动，即基于设计活动所提出并经研判后的各种可能解决的方法，最后选择一种予以实施；
（从这三项活动中，可见沟通在其中扮演的重要角色）
3、动能组织理论：
美国学者巴纳德认为，传统那个组织太偏重静态的与法规的研究，而忽略了组织最重要的问题——人的问题，人乃是组织最基本的元素，也是最宝贵的资产，所以研究组织现象，必须以人为中心，否则组织的问题不能根本地解决；
4、人格尊重理论：
人皆有人格尊严，因此在民主社会的组织中，在管理上要能够尊重人格，这样有益于组织生产效率的提高。
（三）行政沟通的意义与目的
1、意义（即重要性的体现）
1）在组织规模日益庞大，业务内涵日益复杂，工作性质日趋专业化的现代行政组织中，良好的沟通能使工作人员因了解工作、组织和其他的工作人员而作自我调适，以适应于日新月异的环境变迁；
2）良好的沟通能够减少因利益冲突和意见分歧所产生的摩擦，亦可减少工作人员因曲解或误传信息所引发的误会，进而可以培养工作人员的组织意识和合作观念；
3）良好的沟通可以减少工作人员对于工作环境及上下级人员的疑虑，亦可增进工作人员在工作上的安全感；
4）良好的沟通可以促进工作人员对组织的认知和认同，减少由于不正确的信息或谣言所造成工作人员在情感与工作效率上的伤害；
5）有效的沟通使工作人员因了解组织的情况，而产生休戚与共的集体感，进而有助于增强工作人员的责任心、荣誉感；
6）在有效的沟通下，工作人员因认清其工作价值而自我否定，由此将激发员工对工作的兴趣；
2、目的
沟通的目的在于：相互交换事实、观点、情感，借以增进彼此间的了解与合作，进而同心协力完成工作任务；
二、行政沟通的种类、方式与形态
（一）行政沟通的种类
1、正式沟通与非正式沟通
1）正式沟通是依循组织的层级制或组织的权力路线进行的；
2）非正式沟通指不为官方所承认的工作人员之间的各种社交友谊活动或一般的传闻、谣言等；
2、正式沟通
1）下行沟通：指行政组织的管理层通过层级体系将信息向下级传递的过程；
2）上行沟通：指在行政组织中，下级人员向上级人员表达其意见与态度的程序；
3）平行沟通：指组织内不相隶属之各单位间的沟通；
3、非正式沟通
1、特征：
1）非正式沟通建立在组织中工作人员的社会关系上，也就是由工作人员间的社会交互行为而产生；
2）非正式沟通来自工作人员的专长、嗜好、习惯、兴趣等，其沟通的方式并无规则可循；
3）非正式沟通的信息传递较为快速；
4）非正式沟通多数是在无意中进行，可以发生在任何地方、任何时间，内容也无限定；
2、功能
1）可以传递正式沟通所无法传递的信息；
2）可以传递正式沟通不愿传递的信息；
3）将上级的正式命令转变成基层人员较易懂的形式；
4）非正式沟通具有弹性，富有人情味，并且传递比较快速；
5）减轻组织领导人的负担；
6）也可能给组织造成伤害；
（二）行政沟通的方式
1、根据媒介的不同，可分为三种方式，分别是以视为媒介的沟通；以听为媒介的沟通；以视听为媒介的沟通；
2、以视为媒介的沟通：
1）含义：通过人的视觉来达到沟通的目的。文字，图画或各种符号就是这种沟通运用的重点，其中，以文字为主；
2）文字沟通的优点与缺点：P132
3、以听为媒介的沟通：
1）即通过人的听觉来达到沟通的目的。以语言为主。
2）口头沟通的优点与缺点：P133
4、以视听为媒介的沟通：
1）即运用文字、图画、符号、语言、声音、光线等媒介来从事沟通，也就是将前两种沟通加以融合，以达到更好的效果；
（三）行政沟通的形态
1、连串式的沟通形态，即组织中各个员工的沟通，排成一条直线，每个人仅与上下或左右两边的员工发生间接沟通关系；
2、放射式的沟通形态，即以一个员工为中心，称为放射焦点，该员工与其他员工均可发生意见沟通关系，而其他员工相互间则无意间沟通关系的存在；
3、循环式的沟通形态，即组织内每一个员工均有同等的机会与其他员工间发生意见沟通，此乃组织中员工间最大的沟通形态；
4、放射连串式的沟通形态，此乃放射与连串式沟通形态的结合，即组织内某位员工可与其他员工发生意见沟通，但其他员工相互间只有连串式的意见沟通；
5、放射循环式的沟通形态，放射式与循环式的结合，即组织内某一位员工可与其他员工发生意见沟通，但其他员工互相间又形成一循环式的意见沟通；
6、连串放射连串式的沟通形态，由两个连串式与一个放射式的沟通形态所联结而成；
三、行政沟通的关系与过程
（一）行政沟通的关系
1、根据有无沟通中心，可分为有沟通中心的沟通关系和无沟通中心的关系；
2、根据沟通方向的多少，分为单向的沟通关系与双向的沟通关系；
3、 根据沟通与组织的关系，分为正式的沟通关系和非正式的沟通关系；
4、 根据沟通是否经由第三者，分为直接沟通关系和间接沟通关系；
5、 根据有无固定形态，分为定型沟通关系与不定型沟通关系
（二）沟通过程
行政沟通过程一般包括下列七个阶段：
1、发送者意愿的形成；
2、选择发送意愿的媒介；
3、将意愿转化为符号；
4、决定发送的途径与时间；
5、接受者注意并接受信息；
6、接受者对意愿的了解；
7、接受者采取配合行动；
四、 行政沟通的障碍及克服
（一）行政沟通的障碍
1、心理与语言上的障碍；
2、意识形态与地位身份的障碍；
3、 组织规模、层级与专业化的障碍；
（二）沟通障碍的克服
1、下行沟通方面
1）首长要了解部属的基本背景；
2）领导要有主动的沟通态度；
3）主管人员应努力获得工作人员的信任；
2、上行沟通方面
1）主管必须平等地对待部属；
2）经常与工作人员举行座谈会；
3）确立建议制度；
4）确立公平而合理的制度；
3、语言表达方面
1）加强口才的训练；
2）根据沟通对象的受教育程度及专长，适当地选择沟通媒介；
3）对于重要的文件，最好采用语言与文字双重表达的方式；
4）改进运用语言的技巧，校正发音，言之有物；
（三）行政沟通的要领与准则
1、巴纳德的观点：
1）沟通的管道应为全体各种人员所知晓；
2）正式的管道必须四通八达，及于组织内的每一位成员；
3）沟通的管道必须尽可能简短而直接；
4）沟通的程序应该经过既定的管道；
5）主管人员必须是有能力之辈；
6）沟通的管道必须畅通无阻；
7）每一条管道都必须是被鉴定为确实可靠的；
2、孔茨和唐纳尔的观点：
1）明确性原则；2）整体性原则；3）策略性运用非正式组织原则；
3、张金鉴教授的观点：
P141
4、美国管理学会“良好沟通十诫”：
P142
第五章 行政心理
一、行政心理概述
（一）行政心理的含义
一、行政心理概述
（一）行政心理的含义
1、人的心理，乃是客观事物在人脑中的反映，它是感觉、知觉、思维、情感、性格、能力等功能的总称；
2、行政心理，行政体系的基本结构与功能主体（即行政个体）及其结构体（即行政组织及其内含的小群体或非正式组织）对行政体系内外情景的主观反映，它包括“知”（认知）、“情”（情绪）、“意”（意志）三个方面或阶段的活动；
3、本书的研究主要从行政行为主体的认知取向、情感取向和评价取向三个方面对行政个体的心理活动进行分析。忽略行政组织或群体的心理功能；
（二）行政心理三个取向的分析
1、认知取向
1）认知是个体对客观世界的认知。人的认知主要包括他的高级的、智力性的心理过程；
2）行政人员的认知取向包括关于政治系统及其领袖们和政治与行政运作的环境和过程的信息获取与理解。具体包括以下几个方面的认知：
◆对整个政治体系的认知：政治体系是行政人员的身份地位和行政行为所处的大系统、大环境；
◆对社会经济、人文与生态环境的认知：行政行为的动力不仅仅来源于政治行政系统内部，而且来自与公众的要求、社会经济发展的要求以及对生态环境的维持与改善的要求；
◆对行政系统的了解；
◆对所在单位的了解；
所有上述环境构成了心理学家K 勒温所讲的“生活空间”。这种生活空间构成了行政人员的心理环境。其中每一事物对行政人员来说都具有一定的诱发力。环境中事物的诱发力其实是由个人的需要和欲望投射出来的产品，这些诱发力结合起来支配着他的知觉结构。反过来，知觉结构也能改变这些诱发力的性质和大小。
2、情感取向
1）情绪和情感是人对事物的态度的体验，是人的需要得到满足与否的反映。人们通常把短暂而强烈的、具有情景性的感情反应称之为情绪，把稳定而持久的、具有深层体验的感情反应看做是情感；这里所讲的情感取向，就是指行政人员对其身份与行为的各种不同层次的环境的感情；
2）行政人员的情感取向具有四个维度：
◆强度（感情的强弱程度）； ◆快感度（愉快和不愉快的程度）
◆紧张度（从轻松到紧张的程度）； ◆激动度（从激动到平静的程度）
3）就行政人员心理活动的实质来看，认知取向是如实反映各种环境事物的特点和规律的过程；情感取向是与其身份属性和行政行为所关联的主观活动。它既是行政人员认知过程中产生的主观体验，同时也是形成行政人员的评价取向的感情基础；
3、评价取向
1）评价取向主要由行政人员对政治——行政系统（包括所在单位）的判断和意见组成，其标准往往包括诸如民主、平等等价值规范以及效率、科学化等合理性标准；
2）相对情感取向而言，它是强调行动并赋之以意义的主观领域；
3）行政人员的评价取向是对情感取向的一种超越，是一种较稳定的价值指向，是行政人员对具有文化价值或社会意义的事物所产生的复合情感（又称高级情感）。
4）评价取向的特点：
◆稳定性、理智性； ◆复合性；
◆历史性、发展性； ◆规范性；
二、行政个体的心理分析
（一）关于人的本质的假说与管理理论
1、“经济人”的假设与“X”理论
1）“经济人”假设源自亚当斯密的观点：人的本性的懒惰的，必须加以鞭策；人的行为动机是为了最大限度地满足自我的经济利益，工作只是为了获得经济报酬。因此，管理制度的设计要么能确保个体自由地追求私利，要么以权力强制或其他激励措施使员工服从集体利益的需要；
2）“X”理论源自麦格雷戈的观点：
※多数人天生懒惰，不愿意工作，可能的话总是逃避责任；
※多数人没有雄心大志，规避风险，不愿意承担责任；喜欢依赖别人，甘心情愿受他人支配；
※多数人安于现状，习惯对改革采取抵制态度。易受人暗示，常有盲从举动；
※多数人生来以自我为中心，忽视组织目标，因此常常发生个人与组织之间的目标冲突；
※人大致可分为两类，多数是符合上述设想的人，只有少数能够克制感情，自我约束，自我激励。
2、“社会人”、“自我实现人”的假设与“Y”理论
1）梅奥“社会人”：人是有思想、有感情、有人格的“社会人”，人不是机器和动物；传统的“经济人”假定是不正确的。人作为“社会关系的总和”，金钱和物质虽然能刺激其积极性，但是人的最大需求是社会需求，只有满足他的社会需求时，工作的积极性才能得到充分的发挥。
2）马斯洛“自我实现人”观点：人的最高需求是自我实现。人需要发挥自己的潜力，表现自己的才能；只有人的潜能充分地发挥出来了，人才会感到满足；
3）麦格雷戈“Y”理论：
※人一般来说都是勤奋的，并不是天生地厌恶工作。如果具备良好的工作条件和人际环境，人们工作起来会如同游戏和休息一样愉快；
※控制和惩罚不是使人实现组织目标的唯一办法，因为人们在执行任务中，能自我控制和自我指挥；对“自我实现人”（也称“自动人”）不宜控制过严，应给他们留有较大的自由活动空间，让他们独立完成任务，满足其成就感和自尊的需要；
※人们希望能充分施展自己的才华。鼓励比惩罚重要。多数人愿意承担工作责任。大多数人在解决难题的过程中会发挥出相当的创造力和想象力；
※在现代工业条件下，人的智慧和潜力只发挥了很少的一部分。领导者应该积极创造适当的条件，使人们的聪明才智得以发挥；
3、“复杂人”的假设和超“Y”理论
1）沙因的“复杂人”与超“Y”理论的内容：
1.人的需要是多种多样的，而且这种需要随着人类社会的发展和社会生活条件的变化而变化。每个人的需要不同，需要的层次也不同；
2.由于人们的需要不同，其各自的动机结构也不相同；而且动机与动机交互作用形成复杂的动机模式；
3.一个人是否感到满足并献身于组织的事业，决定于他本身的动机结构以及他与组织间的交互关系。在不同的情景下，可能有不同的动机；
4.由于需要、动机、兴趣、理想和能力等的个体性差异和情景性差异，因此，不存在适合于任何时代、任何人和任何情况下的万能的管理模式；
2）“复杂人”假设要求一种权变式的管理，具体来说，其管理思想大致如下：
1.人们是怀着许多不同的需要和动机加入工作组织的，而且人们在特定时间的需要类型可能有所不同。因此，对不同的人应采取不同的管理方式；对同一个人在不同时期也应采取不同的管理措施；
2.组织结构和管理层次的划分、职工的培训和工作任务的分配、工资报酬和控制程度的安排，应适合于工作的性质和职工的素质；
3.当目标达到以后，个人的成就感得到满足；管理者应该以此为契机，激起职工产生新的成就愿望，是他向着更高的目标而努力；
（二）行政个体的心理需求
1、对个体心理需求的解释，较有代表性的理论有：
马斯洛的需要层次论；奥尔德弗的ERG理论；麦克莱兰的成就理论（P152表）
2、本书对行政个体心理需求的分类：自然性需要；社会性需要；
1）自然性需要——是保存和维持有机体的生命和延续种族所必需的一些需要；
2）社会性需要——社会的要求在个体中的反映。当个人认识到社会要求的必要性，并成为他自身的欲望时，社会要求转化为个人的社会需要；
（三）现代行政人员的心理素质
现代行政人员所应具备的一些主要心理特征：知觉特征；感情特征；评价性特征；
1、知觉特征
1）场独立性
根据个体在认知操作中，即大脑对信息进行加工过程中表现出来的对环境依赖程度的大小，我们可以划分出两种认知方式：场依存性认知和场独立性认知。前者倾向于以整体的方式看待事物，后者倾向于以分析的态度接受外界刺激，在知觉中较少受环境因素的影响，具有较强的自主性，喜欢独立思考；
2）注意力指向稳定
注意力集中稳定的人，往往能深入地观察问题，研究问题，带有专业化的倾向；
3）良好的社会知觉
社会知觉是指人们对社会客体的感知和认识过程，与其对自然客体的感知和认识过程相对应；包括对他人、对自己和对群体的知觉。良好的社会知觉是行政人员形成正确的自我意识、良好的人际关系的保证性前提。
2、感情特征
主要是浓厚的社会兴趣
3、评价性特征
1）具有使命感：形成使命感的前提是行政人员对所从事的行政事业的政治大方向或终极目标的积极评价；
2）民主宪政规范：民主化、法制化是现代政治与行政的基本特征，也是民治意识、宪政观念从理论原则走向实践的必然要求……民主与宪政规范应作为现代行政人员评判政治系统的结构与运作、指导其自身行政行为的基本准则；
3）意志性行动：个体在挫折中采取的积极性的行动称为意志性行动。意志性行动包括的品质有自觉性、果断性、坚持性、自制力；
三、行政行为的心理机制
（一）个体行政行为的动机
※关于人类行为的基本假设是：人类行为是个人与环境两者的函数。用公式表示为（B——行为，P——个人，E——环境）：
B = f（ P , E ）
对这个公式的共识性解释是：个人与环境特性都会直接决定个人的行为，也会通过彼此间的相互影响而间接决定行为。不同的理论对个人或环境因素的强调程度是不同的。
1、认知论：
认知论特别强调公式中的P（个人），认为，意识性的心理活动（如思考、判断）以及心理观念（如态度、信念、期望）是决定人类行为的主要因素；
2、增强论：
增强论较之认知论和精神分析论更加强调（环境（外部刺激物）在人类行为中的重要性；认为环境是刺激的根源，而刺激可以产生并增强行为反应；
3、精神分析论：
认为人类行为受人格所主宰；人的大部分心理活动并不是个人所知晓或能接触得到的，而这些潜意识活动却深深影响个人的行为；
注意三个概念：自我（the ego）、本我（the id）、超我（superego）
（二）个人动机模型与激励
※为解释和预测组织内的个人的动机，人们已经发现多种方法或模型，其中用得最多的是两种：期望模型和工具模型；
1、期望模型：
1）期望模型将研究的焦点放在个人的心理活动上。该模型可以用一个公式和图形来表示：
激励力量 = 效价 * 期望值
个人努力 → 个人成绩（绩效） → 组织奖励（报酬） → 个人需要
2）效价，即“目标价值”，是个体对他所从事的工作或要达到的目标的效用价值的主观估价；效价取决于两个方面，后果可能导致的（客观）结果以及个体对这些可能性结果的主观需要程度；
3）期望值，即“期望概率”，是指一个人根据过去的经验以及现时各方面的情况，判断某项行动将会导致某特定后果的可能性或所能满足某种需要的概率；
4）激励力量，指个体为实现某特定目标而采取某项行动的积极性、努力程度和发挥其潜在能力的程度。它是由效价和期望值共同决定的；
5）根据上述理论，为有效激发行政人员的工作动机，需要做好以下几个方面：
1.合理设置工作目标，协调好努力与绩效的关系；
2.贯彻功绩制原则，处理好绩效与报酬的关系；
3.了解员工的需求，尽量使酬赏与需要相对应；
2、工具模型
1）工具模型源自20世纪初华森的行为主意学派。华森反对将意识（如想象、推理、意志等）作为心理学的主要课题，提倡将研究重点落在客观的、可见的外显行为上。
2）工具模型假定：
1.行为由环境决定；
2.就像物理活动一样，人类行为要遵循某些定律，而这些定律经由观察而被揭示；
3）工具模型的基本方程为：（R——反应或反射；S——当时环境给予的直接刺激；A——除刺激外的其他环境变项，如时机、过去的增强史等）
R = f ( S , A )
4）刺激：一般地说，改变个人行为的任何事物都可称之为刺激；
5）时间：时间影响S→R关系的主要理由是，如果个体长时间地、高频率地对一连串刺激产生反应，则即使刺激没有改变甚至有所增强，但反应强度、速度以及频率都会减弱；
6）工具模型认为：一个人的行为反应受当时的环境、过去的增强史和时间因素的共同影响。比照地说，期望模型将行为起因置于行为之前，而工具模型则将行为起因置于行为之后；
7）工具模型带来的启示：在对行政人员的激励中要特别注意其反馈（强化）效应，须持系统观念，促成良性循环。另外，还应对那些从事日常性的、非事件性的工作的行政人员定期或不定期地予以刺激和强化；
（三）行政个体的角色冲突
※行政个体的个人性格与其公务员角色之间、不同的人对其公务员角色的期望之间以及他所承担的多重角色之间都有可能出现不一致、不协调甚至激烈抵触的情况，所有这些我们都称之为行政个体的角色冲突；
另外，行政个体还有可能出现心理学家卡恩所说的“角色不明”和“角色负担过重”现象。所谓“角色不明”指担任某角色的个体的职责与权力、权利与义务不明确；“角色负担过重”指组织赋予给某行政人员的职责或权力超出其能力范围；
1、角色冲突的种类
1）个体内部的冲突
他人期望的角色行为与个体自己觉得个人应该表现的行为互相矛盾；
2）角色内的冲突
由于个人角色群的成员之间对行政个体如何扮演行政管理者这一角色缺乏一致的意见时可能产生的冲突；
3）角色间的冲突
对具有多种角色的行政个体来说，角色间的冲突是司空见惯的。
2、角色冲突的后果
四、行政组织的心理分析
（一）组织的心理需求
1、组织活动的有效开展、组织目标的顺利达成必须满足两个相互对立又互相依存的条件：一是组织成员对组织的忠诚心以及社会各界（包括其他党政组织）对行政组织的认同与支持，这构成了组织的心理需求；二是组织对其成员的心里需要和社会对它的期望的满足，这构成了组织的心理供给；
2、要想使行政个体在进行决策时以组织的价值与目标作为其价值前提，须经三个阶段：
1）组织身份认同；2）组织目标认同；3）组织角色行为；
3、行政组织指向组织内成员的心理需求——内向需求；
行政组织指向社会的心理需求——外向需求
4、外向需求包括三个层面：存在需要；关系需要和成就需要
1）存在需要：宪法和有关组织法的认可，包括对其行政权力与职责的认可与规定；组织内部行政管理和外部行政行为所必需的基本工作条件与办公设施、人身安全、工资福利以及部分或全部的人事安排权、决策权、财政权等；
2）关系需要：社会各界人士对其事业的支持、对其权威的认可、对其行动的理解与配合、对其成员的尊重；上级领导的赏识；与其他组织和社会团体建立良好的组际关系……；
3）成就需要：希望能成功地达成组织目标；希望能比同类平行组织工作得更出色、绩效更丰硕等；
5、组织的内向需求和外向需求与组织的内向供给（满足其成员需要）和外向供给（满足社会需要）之间是相互依存、相互渗透的关系；
（二）组织对其成员的心理供给与影响
1、组织中发生的上述化学反应的方程式：
2、组织对成员的心理供给——赫茨伯格的“双因素理论”
1）根据这一理论，行政组织对其成员的“保健”性供给应包括：安全感、地位、与下属、同事和上级主管间的良好关系，个人生活保障、薪水、工作条件以及组织管理状况等。这些组织供给为“保健性供给”，意思是说这些方面改善了，虽不能使其成员感到非常满意，不能真正激发他们的积极性，但能解除他们的不满；虽不能促进，但能保健；
2）真正激发行政人员的积极性是“激励性组织供给”，这类供给是：使行政人员的工作富有成就感、使其所从事的工作本身具有挑战性，工作的成绩能够得到社会的认可，以及职务上的责任感和事业上能够得到发展和成长等；
3）一般来说，保健性供给应是持续的、义务性的，而激励性供给应是阶段性的、非义务性的；
3、组织如何影响其成员的心理与行为——凝聚力因素
1）一个成熟的组织是有着强大的凝聚力的组织。所谓凝聚力是指组织成员间、个体与组织相互吸引的程度；强大的凝聚力是形成组织“整体效应”的前提条件；
2）组织凝聚力的影响因素：
1.人际吸引；
2.外来威胁；
3.进入时的严格要求；
4.有意识地促进组织成员间的合作，实行民主式领导，实施参与式管理等；
5.组织规模；
（三）对组织变革的心理抵制
1、抵制变革的原因大体上有三类：心理的、经济的和社会的；
2、心理因素有：
1）不确定性；2）习惯与地位；3）成就路径；4）思想观念；5）以往经验；
3、对与抵制心理的应对方法：
1）参与和委任； 2）合理地安排变革的时间与步骤；
3）充分利用积极因素； 4）有步骤地改变个体的行为习惯；
第六章 行政监督
一、行政监督概述
（一）行政监督的含义
1、行政监督：
1）狭义：指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的督促和检查；
广义：指一切行政机构的活动同时受到来自行政机构内部的监督以及整个政治体系包括立法机关、司法机关和利益集团、公众舆论的监督；
（二）行政监督的功能
1、行政监督的功能主要指监督各级行政机关及其内部工作人员执行国家制定的各项行政法规、行政政策的情况，同时纠正和惩处违反行政规范、行政纪律的行为；其基本功能包括：
1）行政督察——要讲究规范性、时效性：
从规范性的角度看，行政督察必须严格遵守国家制定的有关行政法规、行政规范和行政纪律，任何机关和个人，特别是上级机关和行政领导不得超越、偏离上述执行行政督察的合法性依据。从时效性的角度来看，行政督察必须经常性地进行；
2）行政纠错：
3）行政防护：
（三）行政监督的意义
1、行政监督是惩罚行政机关及其行政人员违法犯罪行为和保持正常的行政秩序的重要手段；
2、行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求；
3、行政监督是提高行政工作效率和实现科学管理的有效途径；
二、行政监督的系统构成
（一）一般监督系统
1、一般监督系统是指各级行政机关和部门。它是依行政管理权和行政隶属关系产生，一般包括三个子系统：
1）一般权限机关，由各级行政机关及其所属部门组成；
2）综合部门，指跨越部门带有综合性的行政机关，如财政部门、人事部门等；
3）行政主管部门，指各级政府包括从中央到地方都设有专业性的主管部门，他们负责对下级政府对口部门实施监督；
2、中国的一般监督系统主要包括：
1）国务院；
2）国务院各部门；
3）各级行政机关的内部监督；
4）行政机关之间的监督；
（二）专门监督系统
1、专门监督系统由若干个子系统构成，其中最具代表性的是行政监察；
2、西方国家的行政监察制度主要有一下几种模式：
1）由议会设立的行政监察机构
该模式的特点是，行政监察机构由议会选出的人员组成，对行政机构及其所属部门的工作人员的行政行为实施监督；
2）由政府设立的行政监察机构
3）属行政机关系统，但独立于行政机关的监察机构；
4）设于行政机关内各部门的检察机关
3、我国的行政监察制度
1）行政监察的发展历史；
2）监察机关的性质和地位
1.检察机关是各级人民政府为保证政令畅通，维护行政纪律，加强廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，促进国家行政机关及其国家公务员依法行政而专门设立的行使行政监察只能的机构；
2.监察部是最高监察机关，在国务院的领导下，主管全国监察工作。县以上地方各级人民政府及其所属部门的检察机关分别在本地区、本部门行政首长和上一级检察机关的领导下，主管所在地区和部门的行政监察工作；
3）监察机关的产生和内部机构
1.监察部部长由国务院总理提名，经全国人民代表大会决定，由国家主席任命，每届任期五年，可以连任；
2.地方监察机关厅、局长由本级政府正职领导人提名，本级人民代笔大会任命；
3.检察机关的内部机构，一般分为政府机关监察部门、地方机关监察部门和综合部门三类。其中，综合部门包括办公厅（室）、监察综合、案件审理、宣传教育、法规建设、信访举报、人事管理等；
4）检察机关的管辖范围和职责
1.管辖范围：
监察部的检查对象是国务院各部门及其国家公务员，国务院及国务院各部门任命的其他人员，省级人民政府及其领导人员；
省、市、县级检察机关的监察对象，是所在人民政府各部门及其国家公务员，人民政府及人民政府各部门任命的其他人员，下一级人民政府及其领导人员；
上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项；
5）监察机关的权限
1.检查权； 2.调查权；
3.建议权； 4.行政处分权
三、行政监督的内容
（一）行政指派监督
1、行政机关上级对下级的监督是工作监督，其主要内容包括合法性监督、合理性监督和对行政人员的监督三个部分。其中，合理性监督是上级行政机关对下级机关实施监督的主要内容。行政监督的内容可细分为对行政指派、行政指导、行政评价的监督；
2、行政指派是指根据行政人员的品行、个性、知识结构、工作能力和工作经验等各项条件来分配他们的工作任务。行政指派的合理性直接影响到行政人员的工作情况和行政工作效率；
3、“Y”理论认为，人天生就是喜欢工作的，一个机构应积极吸收他们参与内部，以激发他们的积极性和创造性；
而J J莫尔斯和J W 罗尔斯提出的超“Y”理论认为：机构的活动方式应按照工作性质和人员的特殊需要而定，任务、组织和工作人员之间前当的组合是促使个人产生强烈胜任感的动力，这种胜任感是提高效率、实现行政目标的有力保证；
4、对行政指派的监督可以从以下方面入手：
1）行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配计划；
2）行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况；
3）行政领导是否定期考察行政人员的各项素质；
4）行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急；
5）行政领导在行政指派时是否给行政下级保留了适当的自主权；
6）行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合；
（二）行政指导监督
1、行政指导就是指上级行政机关对下级行政机关和行政人员进行的非强制性的、以影响下级行政机关及行政人员行为为目的的行政活动。它包括管理性行政指导、协调性行政指导和咨询性行政指导；
2、对行政指导的有效性监督，包括三个方面：
1）合法性监督：
2）合理性监督：
3）责任性监督：
（三）行政评价监督
1、行政评价是指对行政机关和行政人员的工作进行考核、评估，通过评价确定奖惩的对象。
2、行政评价监督的四个方面：
1）行政评价是否具有客观标准；
2）行政评价是否公开；
3）行政评价是否公正；
4）行政评价是否坚持了实事求是的原则；
四、行政监督的方式和原则
（一）行政监督的方式
1、一般监督与专门监督
1）一般监督是指国家行政机关对监督对象所实施的监督；
2）专门监督是指专门行政机关根据行政法规，在一定的权限范围内，对行政机关的行政人员的某种行政行为实施的监督；
2、合法性监督和合理性监督
3、经常、定期或不定期监督
4、事前、事中与事后监督
（二）行政监督的原则
1、合法性原则：
2、行动统一原则：
3、弹性原则：
4、尊重下级原则：
5、幅度原则：
6、时效原则：
7、经常性原则：
8、公正性原则：
五、改革完善中国的行政监察制度
1、当前行政检查制度的不足：
1）监察机关地位较低，权威性不足，缺乏相对独立的地位和独立行使职权的方式
2）行政监察机关与其他检查监督和党纪检查职责界限模糊等
2、国外的三种监察模式：
1）议会监察模式：
2）政府监察模式：
3）监察院模式：
3、行政监察与人大监督
1）两者监督对象不同——人大主要负责敬爱年度由其产生的行政领导及其组成人员，而行政监察则主要监督行政机关的一般行政人员；
2）两种监督的方式和内容不同——人大的监督主要是通过听取工作汇报、质询、罢免等手段进行，而行政监察的方式则主要是检查、调查、作出或建议作出行政纪律处分。在监督内容上，人大监督是对行政领导的法律责任和政治责任实施监督，行政监察主要对行政人员违纪和轻微的违法行为实施监督；
3）行政监察目的是维护行政纪律与效率，而人大监督的目的是维护国家政治制度和法制；
4、行政监察与司法检查
1）行政监察机关只对行政人员一般轻微违法行为，主要是违反行政纪律的行为进行调查处理，而检查机关则对行政人员违法达到犯罪程度的行为自行侦查或审查起诉；
2）两类机关在查处行政人员违法行为时，采取的手段也是不同；
5、行政监察与党纪检查
1）在监督对象上，党员与非党员就是一个明显的区别，党纪检察机关不能对行政机关中的非党员进行检查；
2）监督内容上，行政监察机关检查的是行政人员执行法律、政策和行政纪律的情况，而党纪检查机关则以党章和党的纪律为标准，对国家机关中党员行政人员进行检查；
第七章 行政机关管理
一、机关管理概述
（一）行政机关管理的含义
1、含义：
1）广义上的行政机关，是指从中央到地方某一级政府机关及其所属各部门和直属单位；
2）狭义上的行政机关，是特指一级政府机关的办公厅（或办公室），它是在政府首脑直接领导下为处理综合事务，辅助进行全面管理工作而设立的；
2、以办公厅（室）为核心的机关管理有以下几个特点：
1）综合性；2）事务性；3）时效性；4）服务性；
（二）机关管理的地位与作用
1）地位：
机关管理工作并不是直接行使国家权力，但它却是行使决策、执行、监督等职能所不可缺少的。它在机关中占有重要的地位，也即具有综合枢纽地位；
2）作用：
1.搞好行政机关管理是完成任务的基础保障；
2.搞好行政机关管理可以名副其实地发挥办公厅（室）“中心机关”的作用；
3.搞好行政机关管理，可以增强政府同人民群众之间的密切联系，促进安定团结；
（三）机关管理的原则
1、政治忠诚原则；
2、服务原则；
3、各司其职，互相协作原则；
4、效率原则；
5、厉行节约、反对浪费原则；
二、机关管理的内容
（一）机关管理工作的范围
1、机关管理活动通常涉及以下几方面的内容：
1）机关工作制度及日常管理工作程序；
2）环境的设计；
3）文书档案的管理；
4）会议管理；
5）接待、信访、印章、保密；
6）财务管理；
7）后勤管理；
（二）机关管理的程序
1、有计划地安排工作；2、组织实施工作；3、综合协调工作；4、督促检查；
（三）环境设计
1、机关环境管理：
1）机关环境；2）办公室布置；3）防止噪声和杂音；4）色彩的搭配适宜；5）安全保卫；
2、房屋管理：指房屋的建筑、分配、管理和维修工作，应建立一整套科学的房屋管理制度；
3、餐厅管理；
4、车辆管理；
5、幼托管理；
6、卫生保健管理；
（四）文书档案管理
1、文书工作是指机关形成、处理和管理公文的各个环节及其互相衔接的各道程序和手续；
2、我国行政机关的公文有通用型和专用型两种。通用型是指行政机关各部门都能普遍使用的公文，专用型指一定的专门部门和一定的专业范围内，依据特别的需要使用的公文；
3、三类：下行文、上行文、平行文；
4、根据国务院办公厅1987年2月18日发布的《国家行政机关公文处理办法》，我国行政公文共有10类15种，即（命令（令）、指令）；（决定、决议；指示）；（布告、公告、通告）；（通知）；（通报）；（报告、请示）；（批复）；（函）；（会议纪要）；
5、文书具有的特征：
1）权威性；2）政策性；3）规范性；
6、文书管理包括收文管理和发文管理；
7、文书管理工作在行政管理中的作用：
1）规范与制约作用； 2）领导和指导作用； 3）联系和沟通作用；
4）宣传、教育的作用； 5）依据和凭证作用；
8、档案管理工作是文书工作的继续，文书立卷之后，按一定的归档制度向档案室移交，就成为档案。所谓档案，是各机关、企事业单位或个人在社会活动中形成并作为历史记录保存起来以备查考的文件材料；
9、档案工作的六环节：
1）收集； 2）整理； 3）鉴定； 4）保管； 5）统计； 6）利用；
10、档案工作的三大原则：
1）统一领导，集中管理； 2）维护档案的完整性并确保其安全； 3）方便利用；
11、档案工作的两大作用：
1）考证作用； 2）参考作用；
（五）会议管理与其他机关事务管理
1、会议管理，一般由三方面组成：
1）会前准备； 2）加强会议的组织管理； 3）搞好会后工作，如清理会场等；
2、其他机关事务管理：
1）接待工作；
2）信访工作；
3）印章保密工作；
4）行政机关财务管理；
5）后勤管理；
三、机关管理的现代化
（一）完善机构设置
1、机关管理现代化包括管理现代化、对人的管理现代化和办公手段现代化；
2、管理体制是实现管理目标的主要形式，它是由各职能部门的主要功能所决定的。机构设置是管理体制在组织形式上的体现。现代机关作为综合管理部门，是一个由具体目标和任务的组织单位。机关管理要实现现代化，必须确立合理的结构，建立精干高效的组织机构。这个机构必须是一个能包容人、财、物各项因素的合理、科学的机构；
3、机构的设置必须遵循以下五条原则：
1）任务目标原则：从物质上、信息上保证机关职能活动正常高效地进行，这是机构设置的总目标。任务目标的明确性与管理工作的有效性是紧密相联的；
2）效率、竞争原则：优化机关的机构设置，是提高效率的一个重要条件；
3）职、责、权一致的原则；
4）管理统一的原则；
（二）提高人员的办事能力
1、办公厅（室）的工作性质、任务要求工作人员应具备以下几种能力：
1）参谋能力；
2）办事能力；
3）协调能力；
4）语言文字能力；
（三）加强制度建设
（四）运用现代技术方法
1、系统方法；
2、办公自动化；
第八章 人事行政（知识点多，细看）
一、人事行政概述
（一）人事行政的含义
1、人事行政有广义和狭义之分。广义的人事行政指国家人事行政机关依法对国家机关、企事业单位的人事工作所进行的综合性管理活动，它包括对各类行政人员、专业技术人员以及机构编制工作进行管理；
而狭义的人事行政是指各级政府的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行管理。
（二）人事行政的地位和作用
1、人事行政在政府行政管理中居核心和关键地位，是政府行政管理职能中的首要职能；
2、人事行政对经济和社会发展的推动作用：
1）首先，人事行政是推动经济和社会发展的重要因素；
2）其次，人事行政是开发利用人力资源、加强人才队伍建设的重要保证；
3）人事行政是推动经济市场化和政治民主化的重要途径；
（三）人事行政的基本原则
1、公平竞争原则；
2、功绩制原则；
3、依法管理原则；
二、人事行政制度的历史沿革
（一）中国古代人事行政制度的历史演变
1、中国古代人事行政制度经历了发生、发展、成熟三个阶段
1）发生阶段：从传说中的尧舜至春秋战国。在原始公社时期，部落酋长和其他管理人员由氏族部落全体人员或部落联盟会议民主选举产生，那些在部落中拥有一定威望的人才能被选中，这就是原始的贤能制时代；后来这种制度进一步发展，产生了以贤能为标准、通过让贤的方式来产生首领继承人的禅让制；到了夏朝，中国开始进入阶级社会，在奴隶制社会中，中国的人事行政基本上是实行以宗法血亲关系为特征的世袭制。从夏商至春秋战国各个朝代都有中央行政机构，而在这些行政机构中最为重要的机构是管理官吏的部门，它掌管着全国的官吏，综揽朝中的政事，这一做法一直延续到清朝；
2）发展阶段：从秦朝至南北朝。公元前221年，秦朝统一中国后，在加强中央集权的同时，对以前的人事行政制度作了大范围的调整和修改，主要表现在：
◆实行以郡县为基础的君主集权制，废除奴隶制的封国制和官吏世袭制；
◆破除宗法血缘的封亲制，采用立功进仕、招聘等多种方式，招揽人才，选拔官吏；
◆建立官吏的考核制度；
◆废除食封制和世禄制；
◆设立官学和私学，培养人才；
◆中央设立由皇帝直接任免的“三公九卿”，协助皇帝处理政治、军事、经济等事务；
从两汉到南北朝，中国君主专制国家的人事行政制度又有了新的发展，这主要体现在人才的录用方式朝多样化方向发展。汉朝的选官制度最主要有以下几种：
1．察举，又称荐举或乡举里选，指由皇帝每年下诏征求人才，诏书规定所需人才的种类、数量和要求。这是一种大规模、经常性、制度化的自下而上的推荐人才的方式；
2.征僻，指由中央高级官吏和地方官直接征聘人才，作为自己官府的属吏或向皇帝推荐。征僻作为一种非制度化的辅助方式，有助于不拘一格降人才；
3.九品中正制，始于魏朝，延续至南北朝，具体做法是：在各州郡设置大、小中正官负责选拔官吏，“由小中正品第人才，以上大中正；大中正核实，以上司徒；司徒再核，然后付尚书”选用。中正官必须由本地人充任，负责将本地人评为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九个品级，以此作为选拔官吏的依据。
但在实践中，由于魏晋南北朝时期盛行门阀士族政治，中正之权尽被士族独占，对人才的选拔标准不再是德才，而是门第的高低，以致出现了“上品无寒门，下品无士族”的奇怪现象；
3、成熟阶段：从隋唐到清末。九品中正制的弊端到南北朝已暴露无遗。因此，隋朝建立以后，隋文帝决定废除九品中正制，设秀才科，在隋炀帝大业二年（公元606年）又设进士科，通过考试选拔官吏，科举制度正式建立；
科举制即分科举士之意，它通过分门别类的考试来确定官吏的选拔和任用，考试成绩是主要的标准。科举制在唐朝得到了长足的发展，分为常科和制科两类。常科即每年由礼部定期举行的科举考试，科目有“秀才”、“明经”、“俊士”、“进士”、“明法”等十几种；制科则是由皇帝不定期下诏举行的考试。明清时期，科举考试大体分为四级，即童试、乡试、会试、殿试。童试为初级考试，通过者取得生员资格，参加乡试；乡试为省一级考试，三年一次，通过者为举人；举人参加会试，这是中央一级考试，由礼部主持，三年一次，通过者为贡士，取得参加殿试资格；殿试为最高一级考试，由皇帝亲自主持，录取的名次为三甲，一甲取三人，状元、榜眼、探花，赐进士及第，二甲取三分之一左右，赐进士出身，余者为三甲，赐同进士出身，并按照不同的情况分别授官；
科举制为中国各个朝代的封建政权收罗了大量的人才，发挥了很大的积极作用，但到了明清时代，科举制步入了八股文的歧途，日趋僵化，产生了严重的消极影响；
中国古代的人事行政制度在其成熟阶段，分别在人才选拔与培养制度、考核奖惩制度、人事行政管理机构的设置与完善等方面取得了很大的成绩；
（二）西方文官制度的发展历程
1、西方文官制度的产生：
有关文官的考试、录用、考核、奖惩、工资、培训、晋升、调动、解职、退休等方面的各项管理制度，统称为文官制度；
2、西方公务员的范围划分
1）一类划分是小范围：公务员指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，并不包括由选举产生或政治任命产生的内阁成员以及各部政府次官、政治秘书等政务官。以英国及英国联邦成员国为代表；
2）一类划分是中范围：政府行政机关中所有工作人员统称为公务员，包括政务官与事务官，但只有事务官才适用于公务员法。以美国、加拿大、韩国为典型；
3）再一类划分是大范围：从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员之外的工作人员，审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员，统称为公务员。以法国和日本为典型；
3、西方国家文官制度的两种主要模式
1）英美式：在同恩赐官爵制和政党分赃制斗争过程中确立的；
2）德法日式：主要是在原有的帝国官僚制和封建制的基础上逐步演变而来；
（详见P219-220）
4、西方文官制度的发展
以英美为代表的西方国家对文官制度的改革和发展，使得文官制度进一步得到充实和完善。目前，文官制度的发展呈现一些新的趋势：越来越重视公务员的专业化；越来越重视公务员的权利保障；实行开放式的管理，强化公务员的流动性；强化人事行政管理机构等。
（三）有中国特色的公务员制度的发展历程
1、新中国干部人事制度的建立和发展
1）这一制度的根本特征是：对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的群体优势，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施；
2）干部人事管理的弊端：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使一些优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免；
3）干部人事制度改革
2、中国国家公务员制度的确立过程
1）1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》颁布，并自1993年10月1日生效。这是我国人事行政管理制度改革中的一个重要里程碑，它标志着我国政府机关的人事行政管理，开始进入科学化、法制化的新阶段，它也标志着中国国家公务员制度的最终确立；
2）大致经历四个阶段：
1.从1984年到1986年，着手起草《国家行政机关工作人员条例》；
2.从1986年到1988年，这是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段；
3.从1988年到1991年，这是公务员条例从理论探讨、法规起草进入具体实践探索验证的阶段；
4.从1992年到1993年，公务员条例最后审定颁布阶段；
3、中国公务员制度的改革与发展过程
（十届人大常委会第十五次会议通过了《中国人民共和国公务员法》，自2006年1月1日生效实施）
三、中国公务员制度的主要内容
（一）公务员及公务员制度的内涵
1、公务员的概念
1）公务员通常是指由非选任产生的，以行使行政权力为依托，代表国家专门从事社会公共事务管理，提供公共服务的人员；
2）我国公务员的范围有七类机关工作人员组成：
1.中国共产党机关的工作人员；2.人大机关的工作人员；3.行政机关的工作人员；
4.政协机关的工作人员；5.审判机关的工作人员；6.政协机关的工作人员；
7.民主党派机关的工作人员；
2、公务员制度的内涵
一般来说，公务员制度是指以“法“的形式固定下来的对公务员进行科学有效管理的各项制度的总称。中国公务员制度是一整套完整的公务员管理体系，其内容包括公务员的条件、义务与权利，职务与级别，录用，考核，职务任免，职务升降，奖励，惩戒，培训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退，退休，申诉控告，职位聘任，法律责任等16项。
（二）中国公务员制度的内容体系
1、条件、义务与权利
1）基本条件有七条；
2）公务员义务指国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和限制；
公务员义务的含义；九条义务；
3）公务员权利指法律关于公务员可以享受某种利益或可以作出一定行为的许可和保障，它与公务员义务是有机统一的关系；
公务员权利的含义；八项权利；
2、职务与级别
1）人事分类是人事管理制度的基础。世界各国分类制度有两种：一是以“人”为对象进行分类，即品位分类，其分类依据是公务员个人所具备的条件和身份；二是以“职位”为对象的分类，即职位分类，其分类依据是职位的工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格条件；
2）公务员法将公务职位分为综合管理类、专业技术类、行政执法类；
3）我国公务员的职务分为领导职务和非领导职务两大类型。
1．领导职务是指在各级机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务；领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职（共10个领导层次）
2．非领导职务是实职，不是虚职，但不具有行政领导职责。其中，较高层次的非领导职务，可以协助同级领导职务工作，经授权可以负责或协调某一方面的工作。公务员法规定了非领导职务层次与领导职务层次对应的最高上限，“非领导职务层次在厅局以下设置”。
3．综合管理类非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员8个职务层次；
根据公务员法规定，巡视员以下、副主任科员以上6个综合管理类非领导职务层次，与厅局级正职以下、乡科级副职以上6个领导职务层次一一对应；
4. 公务员的职务对应相应的级别。公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。
3、录用
1）公务员的录用，指机关按照规定的条件和程序，面向社会采用公开考试、严格考察的办法选拔公务员的活动；
2）公务员的录用程序：
编制录用计划、发布招考公告、进行资格审查、进行考试（包括笔试和面试）、对考试合格者进行考察、实行体检、确定人选、建立法定关系等；对新录用的公务员要进行一年的试用。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用；
4、考核、奖励与惩戒
1）考核是指公务员主管部门和各机关按照管理权限，依据一定的程序和方法，对所管理的公务员的政治业务素质和履行岗位职责、完成工作目标的情况，进行的了解、核实和评价；
2）考核的目的；
3）考核内容包括：德、能、勤、绩、廉；
4）考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次；
5）奖励制度，指机关依照法律法规的规定，对工作表现突出、有显著工作业绩或者由其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予一定荣誉或者物质利益，以示鼓励的制度；
6）奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号；
7）惩罚的形式：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除；
5、职务任免与职务升降
1）职务任免指任免机关按照管理权限，依据有关法律法规，通过法定程序，任命或免除公务员担任某一职务；
2）公务员任职有四种形式：
1.选任制：即通过选举产生的方式来确定任用对象的任用方式；
2.委任制：即由任免机关在其任免权限范围内直接委派工作人员担任一定职务的任用方式；
3.考任制：通过公开考试，择优录用公务员的任用方式
4.聘任制：即机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则，通过签订聘任合同来任用公务员的一种任职方式；
3）公务员免职的两种类型：
1.程序性免职：即在任用公务员担任新的职务之前同时必须办理的手续，免除原有的职务，目的是为了任用其担任新职务；
2.单纯性免职：即以免除公务员职务为目的的免职；这种免职是由于公务员实际不能履行职务，或不再履行职务，如长时间离职学习、身体健康状况欠佳、辞职、退休等原因引起的；
4）职务升降是升职和降职的简称。升职是根据机关工作需要和公务员本人的工作表现，提高公务员原有的职务，由较低层次的职务升任至较高层次的职务；
降职是对不称职的公务员，依照一定程序，降低其原有的职务，由较高层次的职务改任较低层次的职务；
6、培训、交流与回避
1）公务员培训一般采取理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则；
2）公务员培训按照培训对象、性质、要求的不同，可分为四种类型：
1.初任培训：培训对象是机关新录用人员，即经过考试录用进入机关，担任主任科员及其他相当职务层次的非领导职务的公务员。初任培训应当在使用期内进行；
2.任职培训：指机关对准备晋升领导职务的公务员，按照晋升职位的要求所实施的相应的培训。任职培训应当在任职前或者任职后一年内进行；
3.专门业务培训：指机关为公务员从事专项工作而提供所需知识和技能的培训。培训内容、时间和方式应视专项工作需要确定；
4.更新知识、提高工作能力的在职培训，指机关有计划地对在职公务员所进行的以更新知识、提高工作能力为主要目的的常规性全员培训；
3）公务员的交流，指机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、挂职等形式，在机关内部调整公务员的工作职位，或者将非公务员身份的公职人员调入机关担任一定层次公务员职务的管理活动；一般分为内部交流和外部交流；
1.内部交流是指公务员队伍内部交流，既可以在本部门、本单位不同职位之间交流，也可以在不同地区、不同部门之间交流；
2.外部交流是指公务员与国有企业事业单位、人民团体和群体团体中从事公务的人员的交流。
3.公务员交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼；
4）公务员回避
1.公务员回避，是指为了防止公务员利用职务之便，为亲朋好友徇私舞弊对其所任职务、任职地域和执行公务等方面作出的限制性规定；
2.回避分为：职务回避、公务回避、地域回避
3．职务回避指有一定亲属关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务时，要进行回避；
公务回避是指公务员在执行公务时，涉及本人利害关系、涉及与本人有亲属关系人员的利害关系的、其他可能影响公正执行公务的，必须回避；
地域回避是指在一定级别的机关中担任一定领导职务的公务员，要进行籍贯回避。公务员法规定，公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外；
7、工资福利与保险
1）公务员的工资，是指国家以法定货币支付给公务员个人的劳动报酬，是公务员劳动创造价值的货币表现，用以保障公务员生活消费支出的需要，激励公务员更好地完成工作任务；
2）公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金四个部分；
3）公务员的福利，是指国家和单位为解决公务员生活方面的共同需要和特殊需要，对公务员在经济上的帮助和生活上的照顾。
4）公务员的保险，指国家对公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下提供的必要的帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇；公务员因公牺牲、因工死亡或病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。公务员的保险制度主要包括生育保险制度、基本医疗保险制度、养老保险制度、失业和工伤保险制度等内容；
8、辞职辞退、退休与申诉控告
1）公务员的辞职，指公务员根据本人意愿提出，并经过任免机关批准，依法解除其与机关的职务关系，或者担任领导职务的公务员依照法律规定的条件和程序辞去所担任的领导职务；前者称为“辞去公职”，其直接结果是取消公务员身份，机关与公务员的任用关系归于消失；后者称为“辞去现职”，其直接结果是公务员丧失原来担任的领导职务，但公务员身份仍然存续。
2）公务员法规定的四种不得辞去公职的情形：
3）辞职的程序性规定：
4）因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职；
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5）公务员的辞退是指机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出的解除公务员全部职务关系的行政行为，这种行为的直接结果是解除了机关与公务员的任用关系。
6）公务员法规定的辞退公务员的5种情形；
7）4种不得辞退公务员的情形；
8）公务员的退休是指公务员符合法定条件时，离开工作岗位，领取退休金，安度晚年。
9）退休分为两种，一种是应当退休，或称义务退休；另一种称为提前退休，或自愿退休；
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10）公务员法规定：公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉；
9、职位聘任
1）“聘任制”，指机关通过聘任合同选拔任用公务员的一种人事管理制度；
2）公务员法对聘任制的规定；
10、法律责任
第九章 财务行政（这章重点看）
一、财务行政概述
（一）财务行政的含义
1、财务行政的含义：
根据狭义行政和广义行政的区分，财务行政也有狭义和广义两种含义：
1）狭义的财务行政：指国家机构对国有的资金和财产的管理，它是政府行政管理的组成部分，包括预算管理、审计管理、国有资产管理、国有银行管理和会计管理等方面；
2）广义的财务行政：除了狭义的内容外，还包括国家机构、政党组织、社会团体、事业单位等内部的财务管理；
2、财务行政的特点：
1）公益性——社会效益优先，在此基础上，努力提高经济效益；
2）多源性——资金来源具有多样性
3）保障性——从财力上支持符合规章制度的管理活动开支，是财务行政责无旁贷的义务
4）纪律性——各种组织的成员必须自觉遵守、财务行政部门的工作人员必须坚决维护有关财务行政活动的法律、法规和规章
5）勤俭性——节约使用每一笔资金，反对铺张浪费；
（二）财务行政的作用
1、公共管理中的财务行政，对于社会发展，有下列作用：
1）预算管理通过国民收入的再分配，调节各阶层、各行业、各地区的收入比例，促进社会各领域的平衡发展；
2）审计管理监督财政收支和财务收支的真实、合法和效益，保障预算资金和国有资金不受损害，发挥应有的作用；
3）国有资产管理实现国有资产的保值和增值，发挥国有经济在国民经济中的主导作用；
4）国家机构内部的财务管理规范和提高资金的使用效益，保障和促进国家机构的管理效率
5）事业单位内部的财务管理有利于教育、科技、文化、卫生和体育事业的发展；
6）政党组织和社会团体内部的财务管理，有利于提高党费和会费的使用效益，接受党员、会员对党费和会费的使用的监督，增强政党组织和社会团体的功能；
（三）财务行政的任务
1、财务行政在社会宏观管理方面发挥作用，有赖于在单位的微观管理方面认真履行下列职能：
1）从资金上保障中心任务和重点工作的完成；
2）积极、主动地从财力上支持政府和单位的行政管理的日常工作；
3）在行政首长的领导下，与各部门共同努力、增收节支；
4）严格执行财务行政的法律、法规和规章；
5）为改革政府和单位的行政管理献计献策；
二、预算管理
（一）预算管理的含义
1、预算是各级政府的财政收支计划，是经过各级代议机构通过的有法律效力或权威性的文件，是政府调节经济的重要工具。预算管理是政府及其财政部门对财政收支计划的编制、审查、执行和结算等行使职能的过程；
2、预算的分类
1）从形式方面看，可分为：单式预算、复式预算；
2）从内容方面看，可分为：增量预算、零基预算；
3）从主体上看，可分为：总预算、地方政府预算、部门预算、单位预算；
4）从时间方面看，可分为：经常性预算、临时性预算、追加预算、非常预算；
5）从程序方面看，可分为：概算、预算草案、法定预算、分配预算；
3、预算管理的作用：
P253
（二）预算管理的体制和机构
1、我国预算管理体制实行“统一领导、分级管理、权责结合”的原则；国家设立中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算；
2、我国的各级政府是预算管理的国家行政机关；
3、各级政府的财政部门是预算管理的职能部门；
4、各级政府的税务部门是征管作为预算收入主体的税收的职能部门，国有资产管理部门是管理作为预算收入重要组成部分的国有企业上缴利润的职能部门，审计部门是监督执行预算收支计划的职能部门；
5、国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出；
（三）预算的编制
1、政府编制预算的原则：
1）量入为出；2）确保重点、统筹兼顾；3）留有后备；4）积极可靠、稳定增长；
5）综合平衡；正确处理积累和消费关系；
2、编制中央预算的内容：
3、编制地方各级政府预算的内容：
4、我国各级政府预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算。经常性预算不列赤字。中央建设性预算的部分资金，可通过举借国内和国外债务的方式筹措。地方建设性预算按照收支平衡的原则的编制。经过改革，我国的复式预算将分为政府公共预算（大体上相当于现在的经常性预算）、国有资产经营预算（含现在的建设性预算）、社会保障预算和其他预算；
5、编制预算的程序：
1）第一阶段：做好编制预算的准备工作；
2）第二阶段：编制预算草案；
3）第三阶段：人大审议、通过预算；
4）第四阶段：财政部门批复预算；
（四）预算的执行
1、各级预算由本级政府组织实施，各级政府是国家预算的执行机关。政府财政部门负责预算执行的具体工作，是国家预算执行的职能机构；
2、政府财政部门的职权：（7项）
3、预算收入
1）包括：税收收入；企业上缴利润收入；基金收入；专款收入、事业收入；其他收入；
2）预算收入执行的步骤：
1．预算收入的解缴入库；2.预算收入的划分和报解；3.预算收入库款的退库；
4、预算支出
1）包括：经济建设支出；教育、科技、文化、卫生、体育等事业支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出；
2）国家预算支出的执行工作，由财政部门统一负责组织，并按照各项预算支出的性质和用途，分别由财政部门和其他主管支出的专职机关负责拨款和管理。中国建设银行是负责办理国家基本建设投资的拨款、贷款和结算业务以及监督基本建设投资运用的专业银行。中国农业银行负责办理农业资金的拨款、贷款和结算；
3）预算拨款的原则：
1.按预算拨款；2.按程序拨款；3.按进度拨款；
4）预算支出的拨款方法：
1.划拨资金：根据主管部门的申请，由财政部门开出拨款凭证，通过金库支付库款，金库将预算资金从财政存款帐户划转到主管部门或所属单位在银行的存款帐户上（优缺点）；
2.限额拨款：财政部门根据主管部门的申请，给用款单位开出限额通知书，核定一个用款额度，通知申请拨款单位在人民银行的开户行。各用款单位在核定的用款限额内，从开户银行随时只用款项，或者开出转拨限额通知书，乡所属各单位转拨限额。每月末，人民银行按照预算支出项目，逐级汇总各限额拨款单位在本月的限额支出数，乡财政部门办理结算。（优缺点）；
5）财政部门在预算执行中，组织预算平衡的重要手段是编制季度收支计划和预算调整；
6）对预算进行局部调整的具体方法：
1.动用预备费；
2.预算的追加与追减；
3.预算科目之间的经费流用；
4.预算的划拨；
（五）决算管理
1、决算是指按照法定程序编制的、用以反映预算执行结果的会计报告，它反映预算收支的最终结果，是政府的经济活动在财政上的集中体现；
（六）预算外资金管理
1、预算外资金是指按照国家财政、财务制度的规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门和各单位自行提取、自行使用的那部分财政资金。它是国家预算的必要补充；
2、预算外资金的作用：
1）有利于调动各地方、各部门和各单位理财的积极性；
2）由于预算外资金具有专款专用性，它可以保证某些专项事业的资金需要；
3）它能够为国有企业提供生产发展基金和奖励基金；
4）它可以缓解国家预算资金不足的状况；
3、财政部对预算外资金的收支内容的规定：
1）地方财政部门的预算外资金，主要包括工商税附加、农业税附加、城市公用事业附加、集体企业的更新改造资金、县办企业利润留成和其他收入；
2）事业行政单位管理的预算外资金，包括养路费收入、中小学学杂费收入、工业铁道交通邮电商业系统的事业收入、车辆购置附加费、农村水利气象事业收入、文教卫生广播事业收入、园林收入、房产管理收入、宾馆招待所收入、市场管理收入等；
3）国有企业及主管部门的预算外资金收入，主要有利润留成、企业基金、各种形式的盈亏包干分成收入、基本折旧基金、按产量提取的更新改造资金、大修理基金等；
4、预算外资金的管理，遵循的原则：
1）明确范围，划清界限；
2）尊重自主性，贯彻专用性；
3）收支平衡；
三、审计管理
（一）审计管理的含义
1、审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和有效益的行为；
1）接受审计监督的财政收支，是指按照《预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及预算外资金的收入和支出；
2）接受审计监督的财务收支，是指国有的金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他有关单位，按照国家有关财务会计制度的规定，办理会计事务、进行会计核算、实行会计监督的各种资金的收入和支出；
2、审计的分类：
3、审计管理在行政管理和社会发展中的作用：
1）审计为宏观调控服务；
2）审计维护经济秩序；
3）审计促进廉政建设；
（二）审计管理的体制和机构
1、P262第三段，关于《审计法》对审计体制的规定；
2、审计机关的7项权限：
（三）审计管理的内容
1、预算审计，指审计机关在每一预算年度终了后，对预算的执行情况、财政部门和政府其它部门管理和使用预算外资金的情况，以及财政部门管理财政有偿使用资金的情况开展的审计监督工作，必要时可以对本预算年度或者以往年度财政收支中的有关事项进行审计和检查；
2、预算外审计，指审计机关对国家机关、事业单位和社会团体为履行或代为履行政府职能，按照国家有关规定收取、提取和安排使用的未纳入预算管理的财政性资金的审计和监督；
3、金融审计，指审计机关对中央银行及其分支机构、国有金融机构的各项财务收支的审计监督；
4、国有资产审计，指审计机关对以国有资产占控股地位或主导地位的企业财务收支的审计监督；
5、国家建设项目审计，指审计机关对以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和技术改造项目的审计监督；
6、社会保障审计，指审计机关对公共的社会保险基金、社会救济基金和社会福利基金，社会捐赠资金等使用情况的审计监督；
7、外国援助或贷款项目审计，指审计机关对国际组织和外国政府援助或贷款项目的资金使用情况的审计监督；
（四）审计管理程序
1、检查阶段：（从账户入手审计：指审计机关以作为资金活动载体的银行账户为起点，查证相应的会计账目，监督财政财务收支的真实、合法和效益的情况）；
2、鉴定阶段：
3、执行阶段：
四、会计管理
（一）会计管理的含义
1、含义：会计管理作为政府行政管理的组成部分，是政府有关的职能部门依法对各单位的会计组织、会计制度和会计工作进行的管理活动，目的是规范各单位的会计事务，使财务功能与行政管理的其他功能相协调，促进经济和社会的发展
2、会计管理的基本要求：
1）保障会计组织对行政首长的相对独立性；
2）配备高素质的会计人员；
3）制定和实施严密的会计管理的规章制度；
4）监督会计记录的真实性；
5）倡导会计工作的服务性；
（二）会计管理的体制和机构
1、《会计法》规定：国务院财政部门管理全国的会计工作。地方各级政府的财政部门管理本地区的会计工作；
2、各级政府的财政部门实行会计管理的职责是：
1）管理本地区会计工作，了解、检查会计工作的情况，总结和交流会计工作的经验，研究和制定完善会计工作的措施；
2）拟定或实施会计管理的法律和规章，并检查其执行情况，审查下级部门或单位拟定的会计规章和办法；
3）制定或实施企业会计准则，宣传、解释并检查其执行情况；
4）制定或实施各行业的会计核算制度，宣传、解释这方面的制度，并检查其执行情况；
5）审核或批准下级部门或单位实施会计核算制度，并检查其执行情况；
6）指导、监督本地区注册会计师协会和会计事务所的工作；
7）制定或实施会计人员管理办法，表彰、奖励会计工作先进集体和优秀会计人员；
8）制定或实施会计电算化的管理办法，指导本地区的会计电算化工作和会计信息工作；
9）制定或实施会计专业职务条例和会计专业技术资格考试办法，组织本地区的会计专业技术资格考试和高级会计师的评审工作；
10）管理本地区会计人员的培训工作；
（三）会计管理的内容
1、各级政府的财政部门对本级各类机构、所属各单位实行会计管理的基本内容如下：
1）健全并监督执行会计管理的法律体系；
2）指导和监督各单位的会计机构和会计人员履行职责；
3）指导和审核各单位的会计报表和财务报告；
4）对各单位进行财务检查；
5）组织会计专业技术资格考试；
6）领导在职会计人员的培训工作；
7）参与会计干部的组织人事管理工作；
8）对遵守法律规章的优秀会计机构和会计人员予以表彰，对违反法律规章的会计机构负责人和会计人员予以处罚；
9）加强会计电算化的建设和管理；
10）支持和监督会计师事务所的工作；
第十章 行政立法
一、行政立法概述
（一）行政立法的含义
1、在西方，受三权分立学说的影响，行政机关没有立法权限，行政机关的立法只是议会立法之外的一种委任立法。因此，只有在议会授权的范围内立法，才有效力。但这种看法已被现实突破；
2、在国内，“行政立法”有两种含义：其一，指有关行政的立法的总称，此乃广义的行政立法；其二，指国家行政机关的立法，此乃狭义上行政立法；
3、国内学者关于“行政立法”定义的争论涉及两个主题：
其一，行政立法权主体是一元的，还是二元的，意即行政立法权是权力体系独有的职权，还是与行政权力体系分享的权力；
其二，行政立法权是中央权力体系一级独有的职权，还是与特定地方权力体系分享的权力；
4、本书观点：
考量行政立法权既要立足宪政理论，又要看到现实发展。首先，独立的立法权的出现，是伴随国家政治体制逐步近代化的产物；其次行政立法权的出现是国家职能分工的产物；再次，行政立法权的宪政地位是现实政治实践的产物。基于这种认识，主张行政立法是法学和行政学共同研究的领域，从行政学的角度，可以对行政立法的概念作如下界定：即行政机关依法在职权范围内制定、修改、废止有关国家行政管理的法律规范文件的行为；
5、行政立法是“行政性质和立法性质的有机结合”，此观点不妥；
6、狭义上的行政立法是立法权的扩展，本质上是行政行为，与其他行政行为相比较，有明显差别或特征应是：
1）行政立法主体的法律限定性，即享有行政立法权主体是法律特别规定的行政机关或特定的行政首长，而不是所有的行政机关或行政首长；
2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主体在行使这项权力时，要严格按照法定程序进行，其严肃性超过其他行政行为；
3）行政立法内容针对的对象具有普遍性，而不是针对特定的事和人；
4）行政立法结果具有规范性和反复适用性，其规范性通过法定的强制力保障其实施，在被废止和撤销之前，一直具有效力，可以反复适用；
5）行政立法行为一般还有不可诉性，即对行政立法行为发生争议，一般不得通过司法途径进行裁决；
（二）行政立法的产生和发展
1、对政府部门拥有行政立法权的原因节解释：
1）行政对象的急剧扩大化；
2）行政内容日趋专业化；
3）立法机关的工作制度也为行政立法提供了契机；
4）从法律的严肃性角度看，立法机关与现实行政活动、行政关系相距较远，较好的办法是由行政机关制定行政法规或规章，等到对事物把握准确、条件成熟后，再由立法机关制定为法律；
5）行政立法行为日趋增强是行政权膨胀的一个结果，它也对立法权构成了一定得挑战；
（三）行政立法的原则与作用
1、原则
1）行政立法的一般原则
一般原则是按照立法的原则来体现国家的政治立场和政治原则，以及社会公共生活的基本原则，这些基本的原则一般由宪法和《立法法》规定；
2）行政立法的特殊原则
特殊原则是行政立法主体在立法过程中还要遵循的具体准则，行政立法的具体准则因立法主体的位阶不同而有所差异，总的规则是位阶越低准则越具体；主要包括合法原则、权限相符原则、相对方参与原则；
1.合法原则：包括实体合法和程序合法；
2.权限相符原则：两层含义，首先，有权制定行政法律文件的行政机关，必须在职权范围内对自身行政管理的内容进行立法，如果在制定行政法律文件时，超越了本部门的职责权限，必须经同级权力机构或上级权力机构的授权，否则构成了越权而无效；其次，由于行政组织是层级制体系，这就决定了行政法律文件的效力应与制定机关的权限相符合，上级行政机关制定的行政法律文件比下级行政机关制定的行政法律文件的效力高，适用范围广；
3.向对方参与原则：行政机关在进行行政立法的过程中，应通过法定方式和途径，充分听取个方面的意见，保证处于行政管理相对方的广大民众、法人或其他组织，参与到立法的程序中来；
2、作用
1）立法性作用：行政立法是宪法和法律规定的具体化和必要补充，它把宪法和法律规定的目标、任务、原则与具体执行的步骤、方法、方式、程序等结合起来，制定出规范性文件，也就是“对权利和义务的再次配置”，从而使宪法和法律原则得到有效实施；同时，行政立法作为国家立法工作的一个延伸部分，可以健全国家立法体制，完善法制，弥补立法机关的不足；
2）行政性作用：行政立法为行政管理活动确定了准则和程序，为行政管理提供法律性依据；
二、行政立法主体
（一）行政立法体制
1、我国的立法体制P282-283
2、从广义的行政立法概念出发，我国的行政立法体制无疑是中央集中统一、多级并存的多级立法体制；从狭义的行政立法概念出发，我国的行政立法体制是多级立法体制，即国务院制定行政法规，国务院各部委和地方人民政府制定行政规章；
（二）行政立法主体
1、我国实际上拥有行政立法权的主体有中央行政立法主体和地方行政立法主体：
1）中央行政立法主体：
1.国务院； 2.国务院各部委、中国人民银行、审计署； 3.国务院直属机构
2）地方行政立法主体：
1.省、自治区、直辖市人民政府； 2.省、自治区人民政府所在地的市的人民政府；
3.经国务院批准的较大的市的人民政府；
3）我国行政立法主体数目约有120多个，堪称世界之最；
（三）行政立法权限
1、立法权限指，立法主体在制定规范性文件时的分工与界限，实质是立法权在不同机关中的划分与分享。行政立法主体行使立法权的范围和程度，是行政立法的核心问题；
2、1996年《行政处罚法》对立法主体的划分：
1）全国人大及其常务委员会制定的法律可以设定各种行政处罚；限制人生自由的处罚只能由法律设定（第9条）；
2）国务院制定的行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。但法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定（第10条）；
3）国务院各部、委、直属机构的规章，可以在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，尚未制定法律、行政法规的，该规章对违反行政管理秩序的行为可以设定警告或者一定数量的罚款的行政处罚，但罚款限额由国务院规定（第12条）；
4）地方各级人民政府的行政规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定，尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量的罚款的行政处罚，该罚款的限额要同级人大常委会规定（第13条）
三、行政立法的类型
（一）主动立法
1、行政机关主动立法，是指行政机关根据行政需要在自己职权范围内制定行政法规和规章。这种行政立法的内容都是没有法律明文规定的，只依据现实行政活动的需要，以不违反宪法、法律条文和精神为原则；
（二）受托立法（delegated legislation）
1、受托立法是指行政立法主体依据特定法律的授权，或者有立法权的国家权力机关和上级行政机关的专门委托，在授权和委托的权限范围内，依据法定程序，代为制定规范性法律文件的行为；
2、我国《立法法》对受托立法制定的规则：
1）授权与受托主体的限定性：只有我国人大及其常委会具备授权立法的主体资格，其他立法主体不能进行立法权的授予；受托立法的主体只能是国务院和经济特区所在地的省市的人大及其常委会；
2）授权立法事项的限定性：
3）授权决定应当明确授权的目的和范围；
4）受托行为行使的限定性，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权利，不得将该项权利转授给其他机关；
5）授权立法效力的限定性：
（三）补充立法
1、补充立法，也称延伸立法，是对法律的一种补充规定，也是行政机关因执行法律而订立的施行条例或细则；
四、行政立法程序
1、行政立法程序是指日常行政机关依法制定、修改和废止行政法规或规章的步骤和过程；
2、中国行政立法程序的依据：《行政法规制定程序条例》（2001年11月通过）；《规章制定程序条例》（2001年11月通过）；
（一）立项
1、立项是行政立法的准备阶段。立项由三个过程组成：
1）立法提议；
2）立法计划；
3）审批立项；
（二）起草
1、起草是指列入立法计划的法规和规章，由行政立法主体组织拟写法律文件草案的过程的总称；
2、《立法法》自定了立法听证会制度，《规章制定程序条例》规定了立法听证的规则；
3、听证会的组织程序：
4、起草过程的最后一个环节是形成正式的法案送审稿，送审稿应有起草法规和规章单位的主要负责人签署，载明立法的必要性、确立的主要制度、各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况；并附上有关材料（国内外有关立法资料、调研报告、考察报告等）
（三）审查
1、政府法制机构负责对行政法规、规章送审稿的审查，审查的功效在于进一步确定立法内容的必要性、可行性、合理性与合法性；认为不符合条件的送审稿可以决定缓办或退回原起草单位；
（四）决定公布
1、《行政法规制定程序条例》第29条规定：行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行；
第十一章 行政伦理
一、行政伦理概述
（一）行政伦理的定义
1、行政伦理是指公共行政管理领域中各类行政主体从事行政管理活动所必须遵循的道德规范；
2、行政伦理学是分析行政人员作为道德主体的可能性、必要性，探究行政人员的道德品质及其价值选择与伦理责任等问题的理论学说。其扩展研究对象包括行政组织伦理、行政制度伦理、公共政策伦理三个方面。从伦理学体系来看，它属于应用伦理学；从行政学体系来讲，它属于行政哲学范畴；
（二）现代行政的基本伦理
1、撇开各国行政规范在政治、经济和文化发展水平上的差异和特殊性，我们可以把现代公共行政必须奉行的伦理与精神概括为三点：
1）公共服务原则——公共服务既是现代行政的出发点，也是其目的和归属；
2）依法行政原则：
1.依法行政的直观意义就是行政人员依据国家的法律制度而不是个人的主观意志或偏好进行公共管理；
2.从宪政的角度来解释，“依法行政”的着眼点上对行政权力的来源与行使进行限制，实施“有限行政”；
3.从行政伦理学的角度看，“依法行政”要求行政人员作为道德主题和行动主体的积极性、创造性的发挥；
3）公共利益原则
（三）发达国家的行政伦理
1、与发展中国家相比，发达国家的行政伦理具有一下特点：
1）在形式上，许多发达国家的行政伦理规范大致有三套系统；
1.通过国家立法的形式确定公共行政的道德；
2.由国际组织倡议的用于规范其成员国政府行为的伦理规范；
3.公务员职业社团制定的伦理准则；
2）在管理体制上，建立了一套立体式、多层次、多方面的综合反腐倡廉体系；
3）在教育科研上，有一支强大的教育科研队伍和机构建制；
4）在内容上，发达国家的行政伦理往往以界定公共服务的价值观为起点，进行行政伦理规范的讨论和制定工作，比较注重条理性和可操作性，并对公共行政的专业化服务给予了较多的关注；
2、发达国家的行政伦理主要涉及以下几个方面的规定：
1）界定公共服务的价值观；
2）实行严格的公务员财产收入申报制度；
3）与公共管理改革同步进行；
二、行政组织伦理
（一）行政组织伦理的含义
1、戈伦比维斯基对组织伦理的研究：“从规范性的角度来审视组织结构和管理技术”；
1）组织结构的实质是人际关系的制度化表现，其精髓就是一系列的人伦关系、伦理习惯与价值观；
2）组织又是一个认知系统，生活于其中的“组织成员总体性地内化这些系统，并且不知不觉地成为无意识地用组织观念思考问题的人”；
3）行政组织文化对于组织集体和组织成员的伦理取向具有决定性的影响；
2、学者们对组织文化的研究
1）斯蒂芬•奥特通过对66位学者有关组织文化的观点的分析，发现大家公认的组织文化的功能有：
1.组织文化提供一种为组织成员所共享的解释或概念范式。借此，成员们方知如何依照角色期望进行思考与行动；
2.组织文化还蕴含了一种共享的感情模式，一种共享的对于组织价值观和道德规则的参与和信诺的情感样式——知道什么是值得信仰的，什么是值得追求的。这就使成员们懂得哪些价值是应当追求的，并以何种形式表达这种情感；
3.组织文化还有表明和维持组织边界的功能。个体身上的组织文化烙印，就是他得以区别于其他组织成员的识别标志；
4.组织文化同时还是组织的一套系统，规范着组织成员的行为。
2）研究表明：组织文化对于人的道德认知、道德情感和道德意志与行为有着重要的影响。这种影响是双重性的——既可能是有益的，也可能是有害的；
3）林达•德•里昂认为任何组织文化都有其自身所倡导的“伦理”或美德，于此同时，也有其固有的“病理”或缺陷。他从结构——文化的角度分析了四种组织模式：
1.模式一：科层制金字塔；
2.模式二：竞争性群体；
3.模式三：平等共同体；
4.模式四：夸克汤（Quark Soup）
4）有些学者认为，特定类型的组织文化格外易于导致腐败行为，如翰特认为，处于以下四种类型的组织文化之中的个体成员最容易滋生腐败：
1.自由放任型文化；
2.恐怖型组织“气候”；
3.腐败型文化；
4.虚伪型文化；
5）维克特•汤普森认为，正是官僚制的制度设计保证了公共行政的合法性，包括对于规则与程序的严格遵从，对待公民的一视同仁，以及严格的等级制度；
6）休玫厄在《官僚的经验》中，将资本主义制度和韦伯的理性官僚制度视为规范与文化的荒漠，是反伦理社会的。
7）戈伦比维斯基认为传统科层组织对其成员的自由、人性、德行的极大摧残。他主张在不牺牲效率的情况下，用“犹太——基督教”的伦理去改造行政组织。使他符合以下五个条件：
1.工作必须是个体打心底里可以接受的，也就是说，对它的履行不会危及个体的基本权利与自由；
2.工作必须允许人们发挥其才智；
3.工作任务必须给予个体相当大的自助空间；
4.员工必须能够对其作业环境实施有效的控制；
5.组织不应该是行为的唯一和最终的裁判者，组织和个体都必须遵从外在的道德命令；
8）伯克：行政人员应该有一种“能动的行政观念”，即公共行政应致力于确保更大范围内的民主制度与进程的尊严，尤其是公共行政事业的尊严；
9）登哈特：十分强调行政人员个体价值判断的重要意义。组织的规定，不能也不应该取缔个体的规范性判断力的存在；
（二）行政组织变革与伦理发展
1、马文•布朗认为，一种有助于行政伦理反思的组织环境，应当符合以下几个方面：
1）权力条件：即必须赋予觉醒机制一定的正式权力，它才能有效地引导行政组织开展自我反省活动；
2）信任条件：伦理反思作为一种组织生活，其基本形式是行政人员的批评与自我批评，要将这种批评健康地进行到底，是需要勇气的。而这种勇气又主要依托于人们之间以及个体与组织之间的相互信任；
3）包容性条件：要求所有相关者都参与相关问题的讨论与决策；
4）角色弹性条件：鼓励组织成员站在不同的立场，或是设身处地地为他人着想，或是从一种新的视角来看待问题，可以是为某个伦理观点做辩护，也可以是对某种伦理现象提出批判；
5）调查条件：其目的是鼓励组织成员们在对问题做出伦理判断之前，对问题进行深入的调查和了解，养成实事求是、崇尚真理的品质；
2、埃德温•博林和约翰•德姆赛认为，行政伦理教育的重点应当在组织的变革与发展上，而不是放在个体责任感的教育上。他们还认为，组织才是行政伦理学的适当分析单位；必须重视组织发展对于行政伦理建设的意义；
3、贝克哈德认为，所谓组织发展，是一种又计划的、由顶层管理的、为了增进组织效率和健康，运用组织行为学只是，对组织进程进行有计划的干预的努力；
（三）行政组织伦理建设的模式
1、美国学者何吉卡•艾肯斯概括的四种行政伦理建设的理论模式：
详见P313，图表和文字；
2、哈特卫格提出的两个假设；
三、行政人员的个体伦理
（一）行政人员的义务与责任
1、德怀特•沃尔多定义的行政人员的十二种义务（《公共行政理论》也涉及到）；
2、库珀从主观和客观两个角度阐释行政人员责任的内容：
1）所谓“客观责任”，指那些由外在于责任主体的社会、组织或他人，通过法律的、道德舆论的形式，所施加的、要求责任主体务必承担的义务和责任。这些责任常常以所谓的“角色期望”的形式给人一种直观的感受。一个行政人员应当履行的客观责任，就是国家、各种组织和民众对于“公共行政管理者”这一公职角色的扮演者所赋予的期望总体。这些内在的品质指向行动时，主体自身所感知到的那种行为“应当”就是一种“主观责任”；
3、“说明责任”和“职务责任”；
4、库珀把行政人员的责任（包括说明责任和职务责任）分为三个层次：
1）行政人员必须向其所在机关单位的领导负责；
2）第二个层次的责任是向民选政治官员汇报贯彻体现后者意志的政策方面的情况；
3）最终的责任是要理解、判明、权衡、实现民众的意愿、利益、偏好、要求等；
（二）道德发展与道德教育
1、人们将道德意识发展水平分为三个层次：
1）“前道德水平”；
2）习惯道德水平；
3）自律道德水平；
2、科尔伯格将人的道德发展细分为三个层次六个阶段：
1）层次一：前习俗水平（对应于“前道德水平），道德价值存之于外界事物或权威。行为动机出自人们的生理需要或对惩罚的规避，而不是人格和伦理标准；
1.阶段一：服从和惩罚定向；
2.阶段二：幼稚的自我主义定向；
2）层次二：习俗水平（对应于“习惯道德”水平），道德价值存之于传统上为多数人认可的是非与正误标准。担当一个好的或正当的社会角色，维护传统规矩，符合他人对自己的期望；
3.阶段三：行为定向于获取“关系人”的欢心、赞同或欣赏，羞于受到他们的责备；墨守成规，力求使自己的行为与众人一致；
4.阶段四：行为定格在尽职尽责，尊重权威，维持现有秩序；兼顾符合他人的期望；
3）层次三：后习俗水平（对应于“自律”水平）：道德价值来自普遍的原则与个人内在的良知
5.阶段五：信守法制——契约；
6.阶段六：信守良知或原则；
（三）行政人员的道德自律
1、道德自律的含义：
行政人员的道德自律是指行政人员作为道德主体，在认识其职业伦理和社会道德规范之后的一种自我立法、自我约束，是一种自愿、自觉、自决的活动。
2、上述含义包括内容有：
1）行政人员的道德自律以其道德主体为前提；
2）行政人员的道德自律是一种社会性实践活动；
3）行政人员的自律与他律之间是一种辩证关系；
2、道德自律的养成
1）自我知识；
2）自我修炼；
3）自我激励；
第十二章 行政文化
一、行政文化概述
（一）行政文化的含义
1、文化
1）定义：美国人类学者E•B•泰勒：所谓文化或文明乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及包括作为社会成员的个人而获得的其他任何能力、习惯在内的一种综合体；
2）文化的组成部分：
1.人们的生活方式； 2.个人从其所在群体中继承的社会遗产
3.思想、感情、信仰的活动方式； 4.积累起来的知识、学问；
5.社会组织、政治制度及经济关系； 6.伦理道德与价值标准；
7.行为方式； 8.历史的沉淀；
3）文化的特点
1.文化既是人类活动的产物和结果，又是制约、指导人类活动方式的原因；
2.文化是通过后天的学习得来的，由人类构造的信息传播系统进行传递；
3.文化具有适应性，适应特定的自然与社会环境条件，而对另一些社会则不一定适应；
4.文化具有整合性，构成一个社会的文化的要素和内容相互协调一致；
5.文化是不断变迁的，随着社会物质生产的发展而不断发展；
2、行政文化
1）定义：行政文化是文化在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式，它借助行政主体、行政活动、行政对象而体现相应的特质。行政文化是一个复合的整体，是人们对行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯。
2）行政文化的内在特性
（二）行政文化的内容
1、行政文化的内容包括主观性的行政文化和规范性的行政文化。主观性的行政文化是指对行政主体的态度、情感、评价等主观层面产生影响的行政信仰、行政价值、行政意识、行政思想和行政道德所组成的复合体；
规范性的行政文化则指对行政主体的具体行政行为与观念产生规范性影响的行政文化，包括行政原则、行政传统与行政习惯等因素；
2、主观性行政文化包括：
1）行政信念，指人们对行政体系中的行政组织和行政活动的信念；
2）行政价值，指人们对行政事物、行政现象的评价和看法。行政主体对行政事物的看法和评价在心目中的主次、轻重和排列次序，构成行政价值体系；
3）行政道德，是行政人员在行政活动中应遵循的调节管理主体与客体，以及管理主体之间的关系的道德准则和规范；
4）行政意识，行政意识是行政主体对行政体系、行政活动和行政关系在主观上的反映；
5）行政理想，是指行政人员对行政组织的发展和行政活动所要达到的较高期望的理想；
6）行政思想，指有关行政体系和行政活动的思想逻辑体系，有时也被称为行政哲学；
3、规范性的行政文化包括：
1）行政传统，指在行政活动中历史沿袭下来的道德、观念、习惯、制度规则等；
2）行政习惯，是在行政活动中由于不断重复而逐渐形成并变为需要的行为方式；
3）行政原则，指人们在行政活动中所应遵循的方法和准则；
（三）行政文化的分类（主要类别）
1、社会总体行政文化与区域行政文化；
2、 行政机构内部的组织文化与主体文化；
二、行政文化与行政组织
（一）行政文化的总体功能
1、目标导向功能；
2、凝聚功能；
3、激励功能；
4、约束功能；
5、阻抑功能；
（二）行政文化与行政组织
1、行政文化对静态的行政组织的影响，体现在组织的目标、结构、功能等几个方面；
2、行政文化对行政组织目标的影响：
1）行政文化主要通过行政信念、行政价值、行政理想、行政道德等因素对行政组织目标的性质产生影响；
2）行政文化对行政组织的目标体系产生影响；
3、行政文化对行政组织内部的结构安排产生影响：
1）行政价值观对行政结构的影响；
2）行政思想对行政结构的影响；
3）行政传统对行政结构的影响；
（三）行政组织文化的发展
1、行政文化对行政组织的渗透和影响，是在该组织的长期发展过程中，逐步演化为其内部的文化因素，与组织的具体管理活动实践相结合，通过共同的行为方式，价值观念和道德规范，把组织内部的全体成员结合在一起，这种体现在组织内部的特殊的文化倾向，就是行政组织文化；
2、行政组织文化的特征
1）鲜明的民族特色； 2）整体性； 3）历史的延续性； 4）一定的个性；
3、要建立和发展良好的行政组织文化，一般遵循以下一些原则：
1）目标原则； 2）价值原则； 3）创新原则； 4）参与原则； 5）以人为中心的原则；
三、行政文化与行政行为
（一）行政文化与行政人员的行为
1、行政文化对行政人员行为的间接影响途径体现在行政人员的心理过程和心理特征方面：
1）行政文化通过认知、情感对行政人员的态度和行为发生影响；
2）行政文化通过主体的个性影响行政人员的行为；
3）行政文化除了对行政人员的心理产生作用以外，在一定程度上也直接作用于行政人员的行为，即规范行政人员的行为；
2、行政文化对行政行为的影响，是通过文化的作用机制来实现的。行政文化的作用机制包括：
1）灌输机制；
2）学习机制；
（二）行政文化与行政领导行为
1、从内容上看，行政文化对行政领导行为的影响主要体现在：
1）行政价值和行政信念对行政领导行为的影响；
2）行政知识和行政思想对行政领导行为的影响；
3）行政传统对行政领导行为的影响；
2、从影响方式上看，行政文化对行政领导行为的影响主要表现在领导权威、领导素质和领导行为三个方面；
（三）行政文化与行政组织行为
1、行政文化对行政组织行为的影响，表现在：
1）行政文化对行政组织行为的目标、价值标准产生影响；
2）行政文化对行政组织行为实施者的心理产生影响；
3）行政文化对行政行为方式产生影响；
四、行政文化的比较
（一）西方行政文化举要
1、美国行政文化
1）开放性的人才观，以能力为本位的用人原则；
2）组织和正式规章具有权威性的作用；
3）重视竞争；
4）以人为中心的管理方式；
5）尊重专业知识；
6）承认选举或任命的管理者；
7）提倡开拓和创新精神；
2、英国的行政文化
1）将实证精神纳入行政活动；
2）对行政组织的高度忠诚；
3）决策活动过程中各方密切合作；
4）重视通才，轻视专业技能；
3、欧洲大陆的行政文化
1）行政组织具有明确的目标，并为之而奋斗；
2）组织内部具有严格的规范、制度，一切行政活动按章办事；
3）行政人员忠于职守，忠于组织，具有高度的责任感和职业道德；
4）善于将行政管理与现代科学技术结合起来；
4、日本的行政文化
1）强调民族精神为行政文化的基石；
2）以人为中心，推崇“仁义礼智信”信念；
3）忠于组织，依赖领导者，把个人的奋斗目标同集体、组织的目标结合起来；
4）具有较高的职业道德，热爱本职；
5）具有相当高的团队精神；
6）积极进取、努力工作的精神；
（二）中国传统行政文化与行政文化的现代化
1、决定中国传统行政文化发展的主要因素有三个：
1）自然经济和小农生产方式；
2）宗法制与国家政权的同构；
3）意识形态化的儒家学说；
2、传统行政文化体系包括：
1）大一统的信念；
2）集权主义的价值和原则；
3）人治与礼治的原则；
4）官僚主义的行政方式；
3、我国行政文化的改革
1）集权型向民主型； 2）官僚型向服务型； 3）一般型向专业型；
4）人治型向法治型； 3）保守型向进取型；
第十三章 行政发展
一、行政发展概述
（一）行政发展的含义
